新聞自由①

□ (日本)小野秀雄 夏晶 黃豫 譯

一、基本概念

“新聞自由”一詞在德國稱作“Pressefreiheit”，在英美稱作“Freedom of the press”或“liberty of the press”，在法國稱作“Liberté de la presse”，其歷史最早可追溯到報紙出現以前，即羅馬教皇為了防止反梵蒂岡教會印刷品的流傳，命令各國大主教們對出版物進行稿件審查的時期。

后來教皇的審查權歸于政治君主，而報紙問世之后發展迅猛，其輿論影響也日益顯著，于是原本針對一切出版物的管制主要集中到了報刊領域，報界人士也成為了爭取新聞自由運動的發起者。因此，以上列舉的語匯有時表示涵蓋所有出版物的“出版自由”，有時又意味著僅限于報刊領域的“新聞自由”。我為了避免定義上的混淆，以“出版自由”或憲法用語之“印刊自由”指代以所有出版物為對象的自由，而以“新聞自由”僅指代以報刊為對象的自由。

我之所以在本文中討論“新聞自由”這一問題，固然是由于它與新聞的本質密切相關，而更為重要的是，它對于新聞使命的行使也具有重大意義。通常認為，以往的研究完全沒有涉及到這一問題，是因為學者和新聞從業者對新聞使命還缺乏認識。這種觀點是否妥當姑且不論，首先我們需要弄清楚的是，新聞自由的基本概念究竟是什么。

其實，無論是“新聞自由”還是“出版自由”，都是以言論自由為基本出發點的。發表言論的工具起初是書籍、小冊子等，之后才是報刊。因此，如果要理解新聞自由的基本概念，就必須從言論自由以及與其有因果關聯的出版自由的產生原因開始研究。

一般公認，歷史上最早提倡言論自由和出版自由的是彌爾頓(John Milton)和密爾(John Stuart Mill)。為反對英國長老派為鎮壓保皇派的言論而設立的審查官和出版物稿件審查的制度，彌爾頓撰寫了題為《論出版自由》的小冊子，并在未獲審查許可的情況下刊行。該書內容所包含的意義是：“書籍絕非沒有生命的事物，它和創造出它的人類精神一樣具有生命的力量，所以任何人都必須注意，不能扼殺人最為重要的理性。殺人是殺死一個理性的動物，而禁止好書則是扼殺了理性本身。”密爾則刊行了《論自由》一書，強調言論自由的重要性。

1644年出版的《論出版自由》，正如桑普森(Thompson)所評價的那樣，被奉為精神自由的圣書，對后世產生了深遠影響。不過，該書內容在當時被認為是過于理想化的言論，在法制上也沒有產生任何影響。但是，1695年英國徹底廢除審查制，無疑有彌爾頓的功勞。

法國大革命時期誕生的《人權宣言》，將言論和出版自由表述為“個人的自由權”之一，相關論者也多次論述這一問題。《人權宣言》最早的起草者拉斐德(La Fayette)就主張：“任何人都享有發表任何言論的自由，這是不能出讓給他人且沒有時效限制的與生俱來的權利。”

西耶士(Sieyès)②修正了這一論點并作了補充說明：“人對自己的思想感情是不負有責任的，任何人都有發言或者沉默的權利。”“表達思想感情的任何方法都不應該妨害他人，而在不侵犯他人權利的前提下，任何人都擁有著述、出版或使著作出版的自由。總而言之，任何著者都可以讓其作品公開傳誦，并可以通過郵寄等任何方式自由發布。”

米拉波(Mirabeau)③則認為西耶士的論述過于冗長，將其觀點簡要概述為：“思想交換的自由是國民的權利，在不侵犯他人權利的范圍之內應予以承認。”

拉羅什福科(de La Rochefoucauld)④認為“不侵犯他人權利”一句表義不明，將其改為“對法律負有責任”，并重新表述為：“思想和意見交換的自由是人最為寶貴的權利之一，故而所有國民都可以自由發言、著述和出版，但如果在法律可預想情況的范圍之內濫用這種自由，則要承擔責任。”

圍繞這一表述也有多種討論，最終“法律可預想的情況”被修改為“法律規定的情況”并獲得認可，形成了1789年《人權宣言》第11條的如下表述：

“思想和意見交換的自由是人類最為寶貴的權利之一，故而每個國民都享有自由發言、著述和出版的自由，但是在法律規定情況的范圍之內，應對濫用此項自由承擔責任。”

上述內容均摘自法國的議會檔案。可以看到，這些觀點明確地將出版自由(言論自由)作為人類最為重要的天賦人權之一。進入19世紀后半期，自由主義者對此附加了新的見解，使這個概念變得更為復雜。當時自由主義的代表人物貢斯當(Benjamin Constant)⑤在其著作《立憲政治教程》中指出：“近代的一個特征就是個人因個人的生活行為而獲得獨立，因此個人自由、陪審審判、信仰自由、財產不可侵犯、出版自由、營業自由等都是個人的自由權，而出版自由是個人自由權最為重要的保證。”

貢斯當進而論述了要保障出版自由的原因：

“從被統治者的立場而言，可以通過這一手段牽制政府行為，即在受到錯誤行政傷害的情況下可以自我防衛。從統治者立場而言，其一，如果政府是迫于無奈地允許報紙發行并對其設以特別管制，那么政府就反對了報紙的意志，并要對報紙上發表的言論承擔所有責任；其二，即使政府好不容易獲得特權階層的支持，其人數畢竟有限，這樣就會有沒能選出最有效者的風險。”

貢斯當將出版自由權(自由主義者論述的“出版自由”主要是指新聞自由)視為所有自由權的保證，是受到米拉波觀點的影響。米拉波在1788年曾說：“治療一切壞事的真正良方就是出版自由……沒有出版自由，教育和憲法就不能成立。”

夏多布里昂(Chateaubriand)⑥也持有相同的見解。他在《根據憲章建立的君主立憲政體》一書中強調“出版自由是解決代議制政府弊端的唯一手段”，并主張“沒有出版自由即沒有代議制政府”，并闡述理由如下：

“代議制政府通過輿論被了解，并以輿論為基礎而成立。輿論如果沒有機關，議會就無法了解輿論。在這里有兩個法庭，一個是判斷國家特別利益的議會，另一個則是在議會之外進行判斷的國家本身。政府大臣和議院之間不可避免會發生一些沖突，如果將新聞置于大臣審查之下，即是將其置于具有利益沖突的一方勢力之下，那么公眾如何能夠得知真相呢?而如果輿論不能自由表達的話，大臣和議院又如何能夠了解代表公眾意志的輿論呢?”

分析這些自由主義者的論述，可以發現他們所強調的兩個根本性概念：一、出版自由是所有個人自由權中最為重要的前提；二、出版自由是輿論表達的重要基礎條件，是國家機關的最重要組成部分。

上述第一條是將《人權宣言》中所宣揚的出版自由的天賦之權，解釋為最重要的個人自由權。然而近代的法律學者認為，這是對出版自由的夸大評價。因為出于政治性的原因，自由主義者們對一般自由權以及出版自由權的法學層面上的研究并不充分。即“他們遵奉政治的功利主義，以法律形式的《人權宣言》奠定了個人在國法中的至高地位，但他們認識不到作為國家組成部分的個人在近代意義上的法學地位”。以下試舉幾個近代法律學者的觀點。

近代法律學者中對這個問題討論最仔細的是德國的古斯基(Guski)。他認為出版自由和其他所有自由權一樣，既非權利的本質，也非出于利己的目的，它是從人格的本質派生而來，并非與生俱來的權利。所以出版的自由權是由客觀法規規定的權利，受到與國家人格相對的個人人格的地位條件的限制。他說：

“從法律學的角度而言，法律的創造者及支持者是主權國家，任何權利都是以權利主體的相互關系為前提，國家也只有在多數個人人格和國家對立的情況下才享有作為人格的權利。故而國家的各個組成機體因附屬于國家才能成為公法人，他們和國家是依附和被依附的關系，所以他們是通過國家才能獲得權利(非自然形成)的權利主體。”

耶利內克(Jellinek)⑦認為：“由相對于國家的個人人格之間的種種關系產生的要求，在具體化的過程中產生了權利的合成，這就稱作主觀的公權。這種主觀的公權可以還原成主權和自由權。前者是指原本是國家法律層面的統治通過主觀的公權得以實行，而后者是指在和國家整體的關系中，從國家解放出來的中立性的權利區域附屬于個人。”

出版自由是消極的自由權。法律賦予個人自由的程度，即通過出版物發表思想的自由，是出于個人的要求，但是這種要求會受到國家權力的干涉。因此，國家在多大程度上允許個人出版的自由，取決于國家對國家總體利益的考慮，即從國家權力地位的角度，考量能夠在何種程度上賦予個人這種權利。同時，由于國家人格和個人人格的權利義務的相互作用，會產生這樣的結果，即在近代立法國家承認國家個體為權利主體的前提下，憲法規定和保證的自由權會在其容許范圍之內自我限制。國家個體本身不僅僅是相對于國家人格的權利主體，還是義務主體，有避免濫用自由權的義務。這種義務意味著在同一憲法中，會有特別條款對個人自由做出一定的限制。“發表意見的自由”是指作為文字工作者自由權的主體發表精神創作(科學、美術、宗教、倫理、技術創作)的自由，而發表純粹性或批判性意見的權利，是個人對其精神社會環境作用的反應。限制出版自由的法律僅僅是限制言論發表的權利，并不應該涉及精神創作。因為，在近代的時代精神之中，人格被認為是具有風度和威嚴的權利主體，而精神創作是主體活動的產物，對其加以限制就是破壞人格的自由。因此，這一原則意味著絕對的和相對的兩種自由，前者是針對發表精神創作而言，后者是針對發表言論而言。

從以上論述可見，法律學者對出版自由的概念有不同的理解。但是，法國式的觀點仍然占據了世界絕大部分國家憲法的主流。

需要補充說明的是，在法國《人權宣言》頒布十余年前，美國1776年頒布的《弗吉尼亞州憲法》第十二條就宣告了出版的自由。該條款明言：“出版自由是自由的一大堡壘，只有專制政府才會鎮壓這一自由。”在美國，直到今天，出版自由(新聞自由)仍然被當作是所有自由的守護者。

如上所述，在歐洲大陸，出版自由權比個人自由權更為發達。而在英國，出版自由是在議會的影響下以習慣法的方式發展而來，因此其概念內涵也和大陸不盡相同。

雖然英國在1695年第一個廢除了稿件審查制度，但這是由于議會的消極態度造成的結果。盡管彌爾頓在《論出版自由》中抨擊了稿件審查制度，但是審查制度時而廢止，時而復活，一直延續到1695年，而這一年正是1685年制定的審查法最后的有效年限。上議院希望延續該法，而下議院則主張廢除該法，于是該案提交委員會審議。但直到會議結束，委員會都沒有提出決議，所以該法自然廢止。

隨后，英國報紙也于1792年在上下兩議院的批準下獲得了自由權。本來，在英國有關新聞方面的案件中，法官和陪審法官分別對其內容和發行事實享有判決權。但是1769年，在有關當時一流報紙《大眾廣告報》(Public Advertiser)的發行人伍德福爾(Woodfall)一案的判決中，陪審法官對報紙的發行和內容兩方面都做出了判決。當然，法院認為其行為屬于越權，聲明判決無效，但陪審法官表示不服，和法官爭辯并上呈議會討論。結果，1792年，議會通過了賦予陪審法官全權的法律并付諸實行。這樣，英國的報紙是由議會自然廢止了審查法，后來又通過陪審審判的法律規定，獲得了不接受輿論之外的制裁的特權。

英國的報紙不僅不受任何法律的限制，還陸續獲得了相當多的特權，如善意報道議會討論和協議的權利(1843年)，發表公開集會、政府機構的議事及官方公報的權利(1880年)，發表公開審判的辯論以及地方行政機關決議的權利(1881年)等等。而且法律上規定，享有這些特權的新聞從業者，每年只需提交報刊的刊名、所有者的住址及營業所即可。

因此，英國報紙作為一種輿論機關，是國家認可的國家性機關，其評論公眾利益以及公眾事件的自由被無條件地予以承認。這和大陸國家通過特殊法對新聞自由加以限制有著天壤之別。但是，與其他國家一樣，侮辱個人的行為將會受到嚴懲。霍爾岑多夫(Holtzendorff)⑧在《輿論的本質及其價值》一書中指出：

“英國的出版自由權是由歷史悠久的輿論權利發展而來的，我們不能將其解釋為法國大革命以后歐洲大陸所通行的那種個人的國民自由權，但是可以從國家及國民公共利益的觀點加以理解。”

故而英國的出版自由權可以看作是政治功利主義的產物，它的發展道路之所以特別，主要還是源于其新聞事業的發達。在英國，報紙出現以后，很快成為國王和議會之間的政權斗爭所利用的機關。托利黨和輝格黨兩大政黨成立之后，報紙也是其重要機關。雖然英國報紙在利益相悖的時候會和議會抗爭，但政黨從自衛目的考慮，必須和報紙保持密切關系，所以必須承認報紙作為輿論機關的地位。因此，在初期議會時期，雖然也有議員厭惡報紙，屢次發起彈壓新聞的議案，并且其中某些議案還得以通過。但在新聞事業日益發達和政黨試圖利用新聞功利性立場的共同影響下，英國報紙作為一種與議會制度共生的獨特的輿論機關得以發展。英國的議員將議會的新聞記者席稱為“第四權力”，生動地反映了這一事實。所以，英國的新聞自由可以說是公眾生活自由的一部分，是和自治、特殊議會制度等共同協調個人及公共利益的自由的一部分。

饒有意味的是，前述夏多布里昂的觀點，其實與之有一定的關聯。他把出版自由看作是輿論表達的重要基礎條件，這和英國政治功利主義式的觀點是完全一致的。因為在自由主義革命爆發之前，歐洲大陸的報紙只允許單純的新聞報道，并不允許發表言論，所以其政治價值也不被承認。然而法國的自由主義者們通過革命獲得了言論自由，故而他們也迅速注意到了報紙的價值，并承認其為引導輿論的有力機關。因此，和參與起草《人權宣言》的革命家們只熱衷于人權相比，夏多布里昂他們注意到了輿論的重要性，并將出版自由權作為輿論表達的基礎條件。

以上便是對西方文獻中有關出版自由(新聞自由)權基本概念的論述所作的簡要概括。

最后我還要談一談美國的情況。美國報紙是英國報紙的一個分支，但值得注意的是，它比英國更早、更徹底地獲得了自由。當然，這主要是因為報紙對獨立戰爭的引導作用。但我們不應該忽視，美國賦予陪審法官對出版物內容的判決權比英國早了六十年，而且杰斐遜(Thomas Jefferson)推行壓倒親英派君主主義的徹底民主主義并確立輿論本位政體等事件，也具有重要影響。因此，我們多少有必要對這些史實進行梳理。

在北美大陸還是英國殖民地的1734年，《紐約新聞周報》(New York Weekly Journal)的發行者曾格(John Peter Zenger)因對州總督及政府官員的誹謗罪被捕。在該案件的審判法庭上，當時的著名律師漢密爾頓(Hamilton)擔任了曾格的辯護律師。按照慣例，陪審法官只能認定誹謗事實是否存在，而其內容是否屬于誹謗則需要等待法官的判決。然而漢密爾頓主張陪審法官對后者也享有判決權，并力陳如果要認定誹謗罪，就必須證明其言論內容是虛假、惡意和具有煽動性的。漢密爾頓的申辯獲得勝訴，法庭最后判決曾格無罪釋放。這項宣判作出了新聞不受任何輿論之外的制裁的先例，并由此保障了民眾批評政府官員的權利。因此在英美兩國，該事件被看作是確立新聞自由的標志性事件之一。

美國民主主義政治的確立者杰斐遜，則是主張報紙作為輿論機關享有自由的第一人。他在法國期間就對美國聯合憲法的內容提出修改性意見，主張加入保護言論和新聞自由的條款。杰斐遜在歐洲期間特別重視報紙的研究，并確信報紙是建設美國這種特殊國體必不可缺的有力要素。杰斐遜的相關論述較多，以下僅列舉二三例。

1787年1月16日，他在寫給愛德華·卡林頓(Edward Carrington)上校的信中強調“人民是統治者的唯一審查官”，并主張重視作為形成輿論手段之一的報紙。其理由如下：“嚴酷處罰這些(國民的)過失，就是對公眾自由的唯一保障的鎮壓。要防止人民胡亂干政，就應該通過報紙告訴他們事件的全部事實，并讓報紙在人民中普及。我們政治的基礎在于人民的意見，所以真正的首要目的是要正確保護人民的意見。如果說要在沒有報紙的政治和沒有政治的報紙中二選其一，我會毫不猶豫地選擇后者，而這也意味著任何人都能掌握并了解報紙。”

1786年1月18日，他在寫給詹姆士·克里(James Curry)的信中指出“我們的自由依存于新聞的自由，因此我們不能失去它，也不能限制它”。他在寫給晚年拉斐德的信中也談到：“報紙是以誠實的、非專制的方式保障政府的唯一手段。當輿論的力量可以自由表達時，要抵抗它是不可能的，我們必須屈服于它引起的不安，這正是純粹保護它的方式。”由于杰斐遜的這種思想的重要影響，從美國建國之初開始，作為輿論機關的報紙就得以普及和發展。

二、意義

如前所述，出版自由在法國大革命時期的《人權宣言》中被確立為天賦自由權之一，自由主義者認為它是所有自由權的保障，或是輿論表達的基礎條件。德國的法學家則認為這是對出版自由的過度評價。他們認為出版自由是由客觀法規定的個人自由權。如果出版物是書籍或小冊子等個人著述，將出版自由權解釋為個人自由沒有任何疑義，但是將報紙作為對象考察時，與其將其解釋為個人的自由權，前述輿論說也許更為妥當。

前文所提到的夏多布里昂，也是以報紙為對象提出輿論說的。我不吝重復，再次梳理一下他的論述。

“對國家利益進行判斷的是政府和議會。當兩者之間產生沖突時，能夠傳達給公眾事實真相的是報紙，而反映相關輿論的也是報紙。如果將報紙置于大臣審查之下，那么公眾就無法得知事實真相，輿論也無法自由表達。代議制政府是以輿論為基礎成立的政府，所以沒有出版自由就沒有代議制政府。”

法國大革命之后，德國也興起了自由主義革命。當時呼吁新聞自由、主張廢除稿件審查制度的自由主義者，也和夏多布里昂抱有同樣的觀點。明斯特(Munster)在《新聞和政策》中指出：

“無論出于真誠的信念，還是出于利己動機，主張只有報紙才能‘明確表達大眾模糊的潛意識里所感受到的東西’(戈埃雷斯Goerres語，1814年)的人們呼吁新聞自由，向審查制度發起猛烈沖擊，輿論這一標語性事物發揮了重要的——在今天看來也許是有害的——作用。19世紀的自由主義者以及革命的領導者們，正是由此導出了新聞的權力要求。報紙被稱作是輿論的指導者(戈埃雷斯語)，因為它是唯一真實反映國內輿論現狀的機關，所以才要呼吁新聞的自由。”

(可見戈埃雷斯在德國自由主義運動的理論和實踐兩方面都有重要貢獻。而明斯特對輿論加以“在今天看來也許是有害的”的夾注，是因為納粹政府認為輿論不利于國家統一。)

因此，將出版自由限于新聞自由范圍之內的時侯，認為它是輿論表達的基礎條件這一觀點并無不妥。因此，前面提到的亨舍爾(Henschel)的社會概說也應該得到認同。

夏多布里昂主張保障新聞自由的必要性，是因為他認為“當政府和議會在有關國家利益的問題上發生對立時，正統輿論的表達是必要的”，而且，新聞自由是“解決代表政府弊端的唯一手段”。貢斯當也注意到這一點，認為“從被統治者的立場而言，可以通過這一手段(即出版的自由權)牽制政府行為，即在受到錯誤行政傷害的情況下可以自我防衛”。然而我們并不能完全無條件接受這一觀點。在代表國民共同利益的正統輿論能夠通過報紙表達的前提之下，它才是正確的，報紙所要表達的意見不能是那些無視全體國民利益，僅代表個人或一部分國民利益的意見。故而從報紙的立場而言，新聞自由對確保行使新聞使命極為必要，而不能立足于此的自由則是有害無益的。在這個意義上，新聞獲得自由也承擔著維持和擁護公益的重要責任。

雖然英國首先廢除了新聞審查制度，實現了新聞自由，但是英國報紙很快就如脫韁野馬一般濫用自由權，對當局和政界人士極盡讒言毀謗。由此，政府和議會聯合起來對報紙實行經濟上的打壓。他們開始征收報紙印花稅，對出版自由的壓制也演變為僅針對報業，印花稅也數度上調，還追征了廣告稅、紙張稅以及大額保證金。然而，盡管遭受經濟上的打壓，英國報業仍蓬勃發展，倫敦報界還持續開展了解放“對知識征稅”的運動，其間還有人被捕入獄。然而作為輿論機關的報業日益發達，其政治價值也逐漸被承認。英國以1832年選舉法修正案的提出為契機，逐步解除了對報業的經濟打壓；并在1869年以保證金制度的廢除為標志，解除了所有針對報業的經濟壓迫。

在法國，《人權宣言》廢止了稿件審查制度，但拿破侖一世又復活了該項制度。后來審查制度時廢時續，一直延續到1828年。1830年，復活該項制度的企圖失敗，也由此引發了七月革命。自此以后再沒有政府謀求復活審查制度，僅在個別時期像英國那樣對報業加以經濟打壓。

除英法兩國之外，其他國家也經歷了類似過程。到19世紀末，除了少數國家(如俄國)，大多數國家都承認了新聞的自由，報業獲得了世人的高度信賴并迅猛發展起來。然而，這以后的新聞史也證明，企圖奪取新聞自由的并不僅僅是國家。曼海姆(Mannheim)⑨在《出版自由的根本原則》中指出：“出版自由意味著出版物的內容應該遠離由外部力量導致的非本質影響的可能性。在不同的歷史時期，外部力量的來源也有所不同。以往對出版物的干涉都來自上層即國家，但是現在有時也來自下層——即來自團體或個人。”我曾專門撰文探討這一影響報道素材的重要因素，故在此不作詳述。此外，新聞從業者為了一己私利，踐踏自由的情況也時有發生。威克姆·斯蒂德(Wickham Steed)對此有所評述：

“以前的記者要應對政府以維護自由，而現在則需要應對商界支付到新聞廣告中的金錢壓力。”

不僅僅是商業壓力的問題，報紙所面臨的是來自社會所有層面的威脅。也正因為如此，為了行使新聞的使命，我們必須更加確保新聞自由。

注釋

① 本文譯自日本學者小野秀雄(1885～1977)所著《新聞原論》(也有譯作《新聞學原理》，日本東京堂株式會社昭和二十三年版)中的一節.1960中國人民大學曾出版過小野秀雄《新聞學原理》的中譯本，但僅為內部交流用，傳閱不廣.——譯者注.

② 西耶士(Emmanuel Joseph Sieyès，1748～1836)，法國政治家，是最早提出制憲權概念及對制憲權理論學說進行系統論述的人，并被譽為“法蘭西制憲之父”“頭號政治設計師”.其代表作為《什么是第三等級》(What is the Third Estate?，1789).——譯者注.

③ 米拉波(Honoré-Gabriel Riqueti，count de Mirabeau，1754～1792)，法國革命家、政治家，曾被選為第三等級代表進入三級會議.以其演講迅速成為了法國革命的領導人之一，但他不斷嘗試在法國建立君主立憲制.——譯者注.

④ 拉羅什福科 (de La Rochefoucauld，1613～1680)法國思想家.代表作《道德箴言錄》.——譯者注.

⑤ 貢斯當((Benjamin Constant，1767～1830)，法國文學家和政治思想家，近代自由主義的奠基者之一.——譯者注.

⑥ 夏多布里昂(Chateaubriand，1768～1848)，法國作家.——譯者注.

⑦ 耶利內克(Jellinek，Georg，1851～1911)，德國法學家。最著名的公法學說為“國家自限說”，其中涉及國家主權和國際法以及公民個人權利之間矛盾的問題.——譯者注.

⑧ 霍爾岑多(Joachim Wilhelm Franz Philipp von Holtzendorff，1829～1889)，德國法學家.——譯者注.

⑨ 曼海姆(Mannheim，Karl，1893～1947)，德國社會學家。他是知識社會學的創始人和主要代表人物之一.他強調人的意識不可避免地依賴于人的社會地位，這是全部認識論包括現代認識論的基本要素.決定行動方式的正是這種深入到意識的“范疇結構”中的社會“存在制約”.——譯者注.