加強社會中介機構監督管理的思考*

劉蒞芳

(湖南省南岳區監察學會，湖南南岳421900)

加強社會中介機構監督管理的思考*

劉蒞芳

(湖南省南岳區監察學會，湖南南岳421900)

我國加入WTO已十年，社會中介機構的作用已越來越大。包括一些能真正承接政府一部分職能的行業協會和商會等中介機構逐步建立起來。但從目前看，現有的社會中介機構獨立性很差，對政府的依附性較重，發揮不了應有的作用。再加上中介機構本身的復雜性，導致政府有些權力無法下放。對此，本人通過一些調查和研究認為:加強對社會中介機構監督管理十分必要;社會中介機構種類復雜、形式多，要加強監督管理，主要應包括四個方面的內容:盡快健全相關的政策法規;強化審批機關及業務主管部門的監管職能;支持引導社會中介機構獨立運行、公平競爭;嚴厲打擊違紀違法行為，確保監管到位。

中介機構;監督管理;政府職能轉變;行業規范;市場經濟秩序

一、加強對社會中介機構監督管理的必要性

1、加強社會中介機構監管是適應WTO形勢，促進政府職能轉變的需要。我國加入WTO后，社會中介機構的作用越來越大。包括一些能真正承接政府一部分職能的行業協會和商會等中介機構逐步建立起來。政府在宏觀管理方式轉變后，要逐步將服務性、公益性、執行性、輔助性的職能轉讓給社會中介機構，使其具體地貫徹落實政府的政策意圖。但從目前看，現有的社會中介機構獨立性很差，對政府的依附性較強，發揮不了應有的作用。再加上中介機構本身的復雜，導致政府有些權力無法下放。特別是對市場交易起重要作用的經紀代理公司還存在發展不平衡、經營業務不規范甚至出現欺詐行為等問題。要促進政府職能真正轉變，使政府的有些權力穩妥下放，必須加強對社會中介機構的監督管理，使其規范、有序。

2、加強社會中介機構監管是維護社會主義市場經濟秩序的需要。由于舊體制的運行慣性，加之一些政府部門利益的驅動，社會中介機構與政府部門的角色關系不清。本可以由中介機構完成的事務，如評估、公證、仲裁等，政府部門仍包攬在自己身上，不愿放權于社會。而現有的各類社會中介機構中有相當一部分又都掛靠在自己的業務主管部門之下，成為政府部門的附屬單位，其行為帶有濃厚的官辦色彩，缺乏經營管理的獨立性、自主性，難以發揮中介機構應有的作用。而且由于受到所掛靠政府部門的庇護，許多中介機構實際上已成為一種新型的壟斷組織，這不僅導致這些中介機構行為僵化，缺乏活力，而且妨礙了中介機構的公平競爭。此外，地區分割、部門分割的問題也由于中介機構與政府過于緊密的關系而得到延伸。例如，原來由于注冊會計師和注冊審計師分別歸財政部和審計署管理，在財務大檢查時，凡注冊會計師審計過的企業，注冊審計師不承認其客觀性和準確性，反之亦然。其結果是重復審計，浪費了大量的人力、物力、財力，既使企業無所適從，也不利于中介組織自身素質和管理水平的提高，為了爭取業務有的甚至搞不正當競爭，嚴重擾亂了社會主義市場經濟秩序。

3、加強社會中介機構監管是規范社會中介機構自身發展的需要。目前，我國社會中介機構的行為缺乏規范，許多單位創辦社會中介機構的出發點主要是為了追求經濟利益，為自身小團體服務。這就導致一些地區和部門在政府職能轉變不到位，職責沒有理順的情況下，一哄而起，盲目上馬，造成同一種類的中介機構相對過多過濫，加上受到行政權力的保護，形成了中介機構業務的地區和部門分割。它們之間缺乏競爭和聯通，使得中介機構的章程、體制、運行機制等五花八門，很不規范，必要的制度很不健全。受利益驅動，有的社會中介機構，在執業中片面追求收入，怕失去客戶而一味迎合委托人的不合理要求，出具偽證，蒙騙社會，沒有真正擔負起中介機構的社會服務職能，同時也影響了其自身執業行為的公正性和權威性。特別是某些具有國際貫例的業務無法與國際市場接軌，國內市場也不能規范統一。

4、加強社會中介機構監管是建設廉潔高效政府的需要。目前，由于中介機構自身發展中存在的不規范性和政府部門對經濟活動的過份干預，使政府與社會中介機構的職能轉讓不能到位，影響了政府的工作效率，也制約了中介機構發揮真正的作用。由于中介機構與政府主管部門關系過于緊密存在利益上的共同性，許多單位創辦中介機構的目的是為了追求自身小團體的經濟利益，故意賦予中介機構一些政府性職能，從中漁利。很多名義上是獨立的中介機構實際是行政主管部門的依附組織，人財物均由主管部門監控，事務所、協會等中介機構已經成為一些行政主管部門公開的“小錢柜”和“腐敗地”，嚴重影響了政府及工作人員的形象。建設廉潔高效的政府，必須加強對中介機構的監督管理，充分發揮中介機構的作用，糾正這些現象，以促進政府及其工作人員的廉潔、高效。

二、對社會中介機構監督管理的主要內容

社會中介機構種類多、形式多，要加強監督管理，主要應包括以下四個方面的內容:

1、設立中介機構所必具的各項條件。主要是政府主管部門在批準成立中介機構時，要依法依規加強對各項申報條件的審核，包括中介機構的注冊資本、業務范圍、經營場所、組織機構設置、經費來源、人員構成等，不具備條件的堅決不予批準，從主體準入環節嚴格把關，加強監督管理。

2、專業資格認證管理。社會中介機構是一定程度上政府某些服務性、公益性、輔助性、執行性職權的下放，是介于政府與企業之間的社會機構，提供信息、咨詢、協調等服務，其從業人員均要取得相應的專業資格(如注冊會計師、注冊估價師、設計師等)，方可在該行業中介機構中執業，否則是違規的。因此專業資格認證要規范管理，要作為對社會中介機構監督管理的重要內容之一。

3、社會中介機構執業過程中遵紀守法和執行行業自律性規章制度情況。如會計師事務所的業務操作必須遵守《注冊會計師法》、《獨立審計準則》等法規。同時還要按照自身的章程、管理制度操作，在收費過程中是否嚴格收費標準，是否依法納稅，以及規范財務管理，自覺到注冊登記管理部門和行業行政主管部門年檢、注冊情況等都應列為對中介機構監管的主要內容，發現問題及時糾正，促進規范、完善。

4、注冊登記管理機構、行業管理部門及有監管職能的相關單位對社會中介機構履行監管職能的情況。應監管而未監管，或監管不到位是造成社會中介機構不規范的重要原因，也是監管體系不健全、不到位的表現，導致違紀違法行為屢屢發生。這種對監管職能履行情況的監督管理，必須列入對中介機構監督管理的重要內容，從而體現對中介機構監督管理體系的完整性和嚴密性。

三、加強對社會中介機構監督管理的對策

1、盡快健全相關的政策法規。法律、法規的制定實施是中介機構健康有序發展的前提。要抓緊制訂《社會中介機構法》及與其配套的地方性法規。將規范社會中介機構行為作為重要內容，同時，針對問題較多的中介行為制定特殊的管理辦法，重點進行規范，如房地產中介、期貨中介等行為問題較多。通過法規嚴格明確中介組織成立的條件，從業人員資格，注冊登記、收費標準、法律責任等，要從市場主體資格、市場行為制約等各方面予以規范。從上到下，形成一個嚴格的法律法規體系，使中介機構有法可依，有章可行，便于實際操作。

2、強化審批機關及業務主管部門的監管職能。中介組織類型眾多，性質各異，在組織形式、運行機制、活動方式上各有特點，必須根據不同類型中介組織的特點，實行多樣化的分類指導，統一管理，使其正常發展。各種盈利性社會中介機構應明確由工商行政管理機關為主管機關，各業務主管部門為資格審查行政許可的主體。如，會計事務所由財會部門審查許可，工商行政管理為注冊登記的主體。從中介機構市場行為上看，如有失客觀、公正的行為由各行政許可部門為監管主體，而市場上的不正當競爭行為或壟斷性行為由工商行政管理機關為監管主體。各種非盈利性社會中介機構應明確民政部門為主管機關，業務主管部門負責業務上的監管。只有明確了機構、職責、義務和權利，才能對中介機構的行為進行有效監管。

3、支持引導社會中介機構獨立運行、公平競爭。為了保障社會中介機構的獨立運行，要鼓勵社會投資建立合伙制、合作制、股份制等組織形式的社會中介組織。同時在明確社會中介機構所有制性質和經營形式的前提下，確定其相應的連帶責任和有限責任。為其獨立運行提供法律約束。此外，防止和抑制不正當競爭必須實行政企脫鉤，正當競爭。政企分開是必然的選擇。目前，我國的一些中介組織與行政機關是明脫暗不脫、政企不分。一些律師事務所、會計師事務所、審計、房地產中介機構等都依附于行政部門，難以發揮其中介機構的超脫性、客觀性、公正性。因此，中介機構要徹底與政府部門脫鉤，從人員、業務、收入等方面割斷與政府部門的聯系，獨立地從事中介服務活動。給中介機構創造一個公開、公平、公正競爭的社會環境。

4、嚴厲打擊違紀違法行為，確保監管到位。各監管機關和部門要依法履行好對社會中介機構的監督管理職能。工商行政管理部門是綜合行政執法部門，也是市場經濟活動的重要監督管理部門，它從市場準入到市場行為的監督，行政管理貫穿于市場經濟活動的全過程。因此，要充分發揮工商行政管理部門的職能作用，加強對市場中介機構主體資格確認和市場中介機構的監督。該納入登記的要及時登記，堅決取締無證經營。對一些重點行業的中介機構的資質條件，經營情況，信譽程度，進行清查整頓。不具備資質條件及信譽程度差的要及時整改。特別要加強對中介機構違法行為的查處，堅決制止欺詐、偷稅漏稅等不法行為的發生，維護良好的市場經濟秩序。各業務主管部門要切實加強對行業資格認證及規范的監管，加大執法力度和違紀違法行為的查處力度。

［1］田國雙，劉曉光．會計中介機構監管問題研究(第1版)［M］．哈爾濱:東北林業大學出版社，2005．

［2］焦勇，呂少藝．規范中介機構監管問題初探［J］．中國工商管理研究，2011，(1)．

2011－05－12

劉蒞芳(1973－)，女，湖南祁東人，干部。