經濟社會的持續發展亟待政府管理的創新*

林波

(湖南工程職業技術學院監察審計處，湖南長沙410151)

經濟社會的持續發展亟待政府管理的創新*

林波

(湖南工程職業技術學院監察審計處，湖南長沙410151)

世界是在競爭中發展的，經濟的競爭力依賴于政府管理的競爭力。經濟要發展，首先要提高政府管理水平和管理效能。建立廉潔、高效、以公眾利益為導向的現代政府管理體系是適應現代化市場經濟體制的需要。中國政府在經歷了社會管理型、經濟發展型的社會發展導向之后，目前應該向公共服務型轉變。為此，我們應明確政府管理創新的內涵，了解政府管理創新的動力因素和阻力因素，并探討增強政府管理創新驅動力和減少抑制力的方法。

社會轉型期;政府管理創新;動力因素;阻力因素;對策

當前，我國社會正處于歷史的轉型期，我國正由傳統的農業社會向現代工業社會和信息社會轉變;在經濟體制上正由高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變;在國家治理上正由人治社會向法治社會轉變;在生產生活上正由封閉型社會向開放型社會轉變。正由于上述的全面轉型，在政府管理上，也就不能按照原來的老的治理方式去管理了，必須根據情況的發展，與時俱進地去創新。

一、政府管理創新的基本內涵

何謂政府管理創新，主流觀點認為:“政府管理創新是指由于行政環境、行政任務等的變化引起的行政職能、行政方式、行政作風、政府的政策法規、行政體制等方面的一系列適應性改革”。政府管理創新內涵包括以下幾個方面:

1、培育和樹立創新觀念是政府管理創新的前提;改革和簡化行政審批制度是政府對社會公共事務進行規范管理的一種手段;轉變政府職能、推進政府職能創新;轉變工作作風，推進行政作風創新;轉變政府管理機制，推進行政體制創新;加快政府管理信息化建設步伐、構建電子政府、發展電子政務;建立健全公共危機管理機制、構建責任政府;解放思想，積極借鑒西方國家行政文明成果、努力建立學習型政府。

2、政府管理創新是一個具有層次結構的體系，根據諸多方面創新之間的關聯性，可以構造出八個層次的政府管理創新體系，第一個層次涉及管理人員、方法與手段，第二層次是運行機制，第三個層次是組織機構，第四個層次是行政體制，第五個層次是政治體制，第六個層次是社會治理結構，第七個層次是政府管理的系統哲學，第八個層次是社會假設基礎。政府管理創新是一個系統的體系，這八個層次之間相互關聯，有可能牽一發而動全身，所以要全面推進政府管理創新。

3、“政府管理創新是指各級黨委和政府及其職能部門為了適應內外環境的變化所提出的新挑戰和新要求而對自身的職能定位、管理方式、組織結構、運行機制、業務流程、工作方法、技術手段等諸多方面所作出的創造性調整和變革?！?/p>

二、政府管理創新的動力與阻力因素分析

在任何社會發展的過程中，都會產生兩種力量，變革的驅動力和變革的抑制力，即動力和阻力。在通常情況下，當驅動力強于抑制力時，變革發生并能持續下去;反之則不能發生;當兩種力量作用相當、相互抵消時，組織則會維持現狀。

(一)政府管理創新的動力因素

“改革的啟動在于兩個極為重要的因素:改革的動力與發動改革的時機和方式”。創新是需要動力的，動力為目標提供了現實的可能性，因而動力也就是一種客觀的需要或潛在的利益。政府管理創新的動力，是政府創新系統在與社會經濟、政治、科技、文化等諸種外部環境因素相互影響和相互作用下，管理創新行為產生的機理。

1、社會生產力的發展是根本動力

根據生產力決定生產關系、經濟基礎決定上層建筑這一馬克思主義的基本原理，政府管理創新的第一推動力是經濟發展力。一方面，經濟的發展要求政府進行管理創新。另一方面，經濟發展可以為政府管理創新提供必需的物質條件，如資金、辦公設備、管理的手段和技術等，使創新具有強大的后盾支持。

2、機構改革和民主政治建設是內部動力

(1)機構改革的推動。政府機構是政府體制的載體，機構改革意味著政府體制的內部結構調整，機構改革一直是我國政府體制改革的重要內容。從總體的和一般的角度來考察，政治、經濟體系的運行邏輯是:經濟上的每一點相對重大的變化都可能改變政治運行狀態乃至改變政治運行規則。

(2)民主政治建設的推動。

為了完成改革和發展的繁重任務，必須保持長期穩定的社會環境。社會穩定是實現政府創新的必要條件，沒有穩定的社會環境，社會就不可能正常發展。政治穩定是社會穩定的關鍵環節，政治穩定則社會穩定，而政治要穩定，則必須跟隨時代的步伐，不斷進行創新，尤其要進行政府管理創新，發展社會主義民主政治，進行社會主義政治文明的建設。

(二)政府管理創新的阻力因素

政府管理創新真正的難點在于克服阻力，與政府管理創新的動力因素主要來自行政管理體制的外部，相反政府管理創新的阻力則主要來自體制的內部，主要表現為:

1、傳統觀念對政府管理創新的影響

人的觀念總是受制于時代的局限、傳統的束縛、環境的制約以及個人的經驗;在特殊的制度環境下，在傳統文化的熏陶下，加之個人認識水平的不同，觀念一經形成，就很難轉變。政府管理創新是包括管理技術創新、管理觀念創新和管理制度創新在內的一個整體系統，所以，一旦外部環境發生劇烈變化時，如果觀念沒有及時更新，則會變成強大的阻礙力量，影響管理制度創新和管理技術創新的成效，甚至扼殺管理制度創新和管理技術創新。

2、利益矛盾對政府管理創新的制約

首先，利益矛盾表現為行政機構內部的角色沖突。作為一個行政單位，在社會轉向市場經濟的特殊歷史條件下，它除了代表黨和國家的利益之外，也在不同程度上生長出了團體的利益。而當這兩種利益發生沖突時，也就有可能以損害黨和國家利益的手段來維護和增加小團體的利益。其次，利益矛盾還表現為行政行為相對成本的差異。也就是說，在完成一件行政任務時，不同的人員若付出的成本不同時，面對著同一任務便會產生利益矛盾。再次，利益矛盾表現為各個利益主體對待改革的態度。改革在本質上是對利益的再調整和再分配。社會總是要分為各個利益集團的，這些利益包括權力、地位、身份、經濟利益及其相關的社會權力。有些利益集團當然希望傳統體制改得多一點、快一點，而在傳統體制內獲益比較多的人，改革的動力就小一點，阻力大一點。

3、管理制度短缺及其負面效應造成的阻力

新制度經濟學派認為:制度是一種公共物品，具有排他性;制度是一種約束機制，它所提供的一系列規則由社會認可的非正式約束和國家、政府制定的正式約束以及實施機制共同構成，制度無時無刻不在起作用，強烈地影響著人們的行為。政府的一切行為，也無時無刻不在制度的約束之中，制度對政府管理的成敗得失影響非常重大，正如鄧小平反復強調的:最重要的是一個制度問題，制度是決定因素。

三、加強研究積極推進政府管理創新

(一)要明確政府管理創新的核心是政府職能的轉變

政府職能轉變表現為職能總量的調適變化、職能結構的優化配置和職能實現方式的轉變。目前，轉變政府職能的關鍵在于加快政府由管理型政府向服務型政府的轉變，這需要從政府的體制結構和功能行為上創新政府服務理念、端正服務行為、發揮政府服務功能、提高政府的服務效率，使政府真正成為行為規范、公正透明、廉潔高效的服務型政府。競爭力的強弱，越來越成為國家競爭力強弱的決定性因素，也將決定了政府必須加快職能轉變，推進政府管理創新。

1、推進政府職能創新，改進經濟調節和市場監管方式，重視履行社會管理和公共服務職能，政府要把財力、物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，精力要更多地放在推進社會發展和解決人民生活問題上。

2、要堅決實行政企分開。進一步理順政府與企業、政府與市場的關系，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。要加快推進行政審批制度改革，大幅度減少行政審批事項，特別要深化投資體制改革，按照誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險的原則，確立企業在投資活動中的主體地位。

3、建立和完善民主決策制度，推進行政作風創新。把科學民主決策作為政府工作的一項基本制度長期堅持下去，建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和聽證制度、決策責任制度，提高決策的透明度和公眾參與度。

4、堅持以人為本，加快實現政府從經濟建設型向公共服務型轉變。實施以人為本的發展戰略，己成為人類的共識和選擇，越來越多的人們認識到，經濟增長本身不是目的，它只是實現社會發展的手段，發展的根本目標應當是提高人們的生活質量和生活水平，增強人們全面發展的能力，提高人類發展水平。服務型政府是指政府以公民本位、社會本位為指導理念，以服務為宗旨，向公民、社會和企業提供公共服務和公共產品，并承擔服務責任的政府。

(二)要明確制度創新是政府管理創新的主要途徑

制度作為一種稀缺性的資源，也是政府的公共產品之一。就國家形態而言，制度是指以憲法、法律、法規為基本內容的正式規則和以習俗、傳統、習慣等形式存在的非正式規則交錯構成的一整套的規則體系及其實現機制。通過制度創新，建立和維護制度環境，實現合理有效的制度安排，并向社會提供制度選擇，是政府基本的公共職能。制度環境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規則。制度環境決定政府行政改革的基本方向，制約其基本的價值選擇以及具體的政策選擇。

在社會轉型期進行制度創新，首先要深刻理解制度創新的科學內涵。第一，制度創新是全方位的制度創新。全面建設小康社會的目標是中國特色社會主義經濟、政治、文化的全面發展，與全面建設小康社會相適應的制度創新，也應當是中國特色社會主義經濟制度、政治制度、文化制度的全面創新。第二，制度創新是多層次的制度創新。制度創新是一個系統工程，可分為三個層次。第一層次是社會的基本制度或根本制度的創新，基本制度體現社會的基本性質，決定其他層次制度的性質和方向，其創新形式主要表現為自我完善。第二層次是具體制度的創新，是由基本制度表現出來的社會各個領域所形成的經濟、政治、文化等方面的體制以及相應的法律、法規的創新。具體制度是社會制度體系中最為活躍的部分，既為社會的基本制度服務，又有其相對的獨立性。制度創新在這個層面上有較大的自由度和空間。第三層次是各種具體的規章制度的創新，是各個工作部門、企事業單位和其他社會組織制定的具體的辦事程序、規則和行為規范的創新。

(三)要明確提高政府效能是政府管理創新的主要目標

政府效能包括行政效率和政府能力兩方面。所謂行政效率，是指行政機關及其行政人員在從事行政管理活動中所得到的勞動效果、社會效益同所消耗的人力、物力、財力、時間等因素之間的比率關系。行政效率是政府行政管理的核心問題。所謂政府能力，主要指國家行政機關在既定的國家憲政體制內，在合理配置政府的權力結構及其職能結構的基礎上，通過制定和執行積極而有效的公共政策，通過為社會公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務，有效管理社會公共事務，維護社會公正和秩序，進而更有力地促進社會經濟快速、均衡持續發展的能力。政府能力是實現社會進步的不可或缺的資源，是國家競爭力和國家持續發展能力的基本組成部分。政府能力弱化和政府公共政策質量走低是導致國家經濟發展乏力和國家間經濟差距擴大的主要原因之一。目前，我國的經濟體制改革己經進入“深水區”。改革初期一些被小心翼翼繞開的問題，現在到了必須面對并解決的時候。與此相聯系，我國各級政府的能力正面臨前所未有的挑戰。這種挑戰表現為政府傳統的管理理念、管理職能、管理方式等與社會主義市場經濟發展的矛盾日益突出，與現代社會發展的矛盾日益突出，出現和形成了政企不分、市場在資源配置中的基礎作用受到妨礙，依靠行政手段管理經濟和管理社會，政府不應該地成為了責任和事務的矛盾焦點，政府機構龐大，人浮于事的狀況助長了腐敗，加重了國家財政負擔等直接與政府管理相關的不良現象，以至于政府如不通過行政改革提升政府能力，就有可能成為自己提倡和推動的市場經濟的對立物。于是，通過行政改革全面提升政府能力，構成了我國政府管理創新的宏觀價值目標之一。

［1］陳叔弘．中國近代化與近代改革(上卷)［M］．北京:北京大學出版社，1988．

［2］張成福，黨秀云．公共管理學［M］．北京:中國人民大學出版社，2001．

［3］宋德福．中國政府管理與改革［M］．北京:中國法制出版社，2001．

［4］婁朝暉．中國政治改革的綱領性思路政府職能的重新設計［J］．行政與法，2002，(7)．

［5］肖文濤．全球化背景下的地方政府管理創新［J］．公共行政(人大復印資料)，2004，(4)．

2011－03－11

林波(1969－)，男，湖南常德人，會計師。