淺論我國行政強制執行主體制度*

孟蘭

(中共常德市委黨校，湖南常德415000)

淺論我國行政強制執行主體制度*

孟蘭

(中共常德市委黨校，湖南常德415000)

目前，我國行政強制立法正在緊張的制定之中，行政強制執行權分配模式成了行政法學理論界的一個熱點問題。中國現行強制執行權分配模式，由于其歷史局限性己遠遠不能適應行政法治實踐的需要。本文分析了我國現行行政強制執行主體制度的利弊，在此基礎上提出了“以行政機關強制執行為主，人民法院強制執行為輔”的制度構想。

行政強制執行主體;行政機關;人民法院

從1999年3月起，全國人大常委會法制工作委員會就開始進行行政強制法的起草工作，并通過了全國人大常委會三次審議，從起草至今，法律遲遲未能出臺，其主要原因是其中關于行政強制執行主體等核心問題存在著爭議。鑒于此，本文就行政強制執行主體制度予以分析，作一制度的初步思考，以期為進一步推動中國行政強制執行制度的改革與立法做一些努力。

一、國內外行政強制執行主體制度分析

什么是行政強制執行主體?顧名思義，行政強制執行主體是指依法擁有行政強制執行權，可依法定程序實施行政強制執行的國家機關。綜觀世界各國的行政強制執行主體，由于歷史背景、社會現實、法律傳統等各方面的差異，當今世界主要形成了行政機關強制執行的主體制度和司法機關強制執行的主體制度。

大部分大陸法系國家采取了行政機關強制執行的主體制度，以德國、奧地利為代表。其理論基礎是行政權作為一種公權力，具有公定力、確定力、拘束力和執行力，行政強制執行是行政權執行力的表現形式。英美法系采取了司法機關強制執行的主體制度，其理論基礎是分權制衡理論，強調為保持權力平衡，防止行政權的濫用，行政權必須受司法權制約。因此，在一般情況下，行政機關在行政相對人拒不履行行政法上所負的特定義務時，原則上不得自行采取行政強制措施進行“自立救濟”，只能向法院提起訴訟，請求法院以命令方式促其履行。

我國行政強制執行的立法與實踐均始于20世紀80年代。80年代以前，整個中國法制建設處于停滯不前甚至倒退的狀態，行政強制執行立法根本無從談起;嚴格地講，此時的行政處理決定基本上依靠行政隸屬關系得到執行。進入80年代以后，有關行政強制執行的立法得到很大發展［1］。從我國《行政訴訟法》第66條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》87條可以看出，我國實行的“人民法院強制執行為主，行政機關強制執行為輔”的主體制度，更接近于英美模式。

二、我國現行行政強制執行主體制度的利弊

我國現行行政強制執行主體制度的運行，有如下一些明顯的優點:首先，由人民法院對行政行為在執行前進行非訴審查，有利于規范和制約權力，防止行政強制執行權的濫用，從而監督行政機關依法行使職權。其次，人民法院的提前審查模式可以減少違法行政行為進入執行程序，從而降低對相對人造成損害的可能性，在相對人不敢或不愿申請公力救濟的情況下，這類審查尤為必要［2］。再次，由法院集中行使強制執行權，有利于防止執行過程中的違法亂紀行為，保證執行行為的規范化。

然而，隨著社會的發展，行政領域逐步擴大，行政面臨的社會公共事務日益復雜和多樣化，這種主體制度賴以存在的基礎發生了變化，其弊端也日益凸顯出來:第一，不利于行政效率提高。我國法律法規對行政機關強制執行授權只限于極少數的幾個機關，絕大多數要由人民法院實施。但是申請人民法院強制執行的過程繁瑣，使行政處理決定得不到及時的付諸實施。第二，造成人民法院負擔過重。人民法院在我國是司法機關、審判機關，在日常工作中，法院已有大量的訴訟案件需要辦理。而行政強制執行的數量是很多的，若主要由人民法院來執行，這無疑又進一步加重人民法院負擔，影響人民法院審判職能的實現。第三，不利于相對人利益保護。《行政訴訟法解釋》第93條規定，人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查。從這個條款可以看出，法院對行政機關申請強制執行的審查通常只是形式審查，而不是實質審查，根本無法起到預期的審查目的，這在某種程度上導致了法院成為行政機關的執行工具，不利于保障公民的合法權利。

三、完善我國行政強制執行主體制度的思考

通過上述分析可以看出，我國現行行政強制執行主體制度存在著諸多缺陷，要克服這些缺陷，對現行行政強制執行制度進行改革已再所難免。綜合分析各種利弊，筆者認為，確立“以行政機關自行執行為主，司法機關執行為輔”的主體制度，是比較符合我國的客觀實際的。這種制度將專業性、技術性較強的大部分行政強制執行任務賦予行政機關，在涉及某些重大的、權益影響較大的、某些特殊的行政義務履行案件的強制執行時，則保留人民法院的強制執行權。

一個現實的問題是目前行政機關與法院之間的執行權限不明，哪些行政強制執行由人民法院執行，哪些行政強制執行由行政機關執行。目前還沒有一部法律明文規定。筆者認為，在劃分二者權限范圍上，以強制執行方法為標準，可以較合理并有效地劃分二者之間的執行權限。

根據學界的共識，行政強制執行方法分為間接強制執行和直接強制執行兩種。因而可以由一部法律(如《行政強制法》)統一規定。行政機關行使間接強制執行權，直接強制執行權原則上由人民法院行使，以法律特別規定行政機關行使為例外。直接強制執行，是行政強制執行機關對行政相對人的人身或財產直接采取強制手段的執行方式，如強制劃撥、強制扣押、強制拘留，強制隔離等。間接強制執行，是指通過間接手段迫使行政相對人履行義務或者達到與履行義務相同狀態的強制措施，具體包括代執行和執行罰兩種措施。代執行，是指行政機關或者第三人代替不履行義務的行政相對人履行作為義務，并向行政相對人征收必要費用的強制執行措施。執行罰，是指行政機關對拒不履行不作為義務或者不可為他人代履行的作為義務的行政相對人，科以新的金錢給付義務，以迫使其履行義務的強制執行措施。

筆者認為，采取強制執行方法作為分配標準，原則上直接強制執行須經法院審查后實施，間接強制執行則不需要經法院審查而由行政機關直接執行，是可行的。

首先，間接強制執行方式適用的范圍很廣泛。特別是代執行這種強制執行措施適用于作為義務，由于現實中的大部分具體行政行為所確定的都是作為義務，這就使得代執行具有廣泛的適用范圍，如果將其交由人民法院去實施，則不僅增加了執行的環節，影響行政效率，而且也會加重人民法院的執行負擔。而且，這樣做也無法保證執行的質量，難以保護行政相對人的合法權益。

其次，直接強制執行直接針對行政相對人的人身、財產采取暴力，而這種人身和財產往往具有不可替代性和不可恢復性，這就容易使強制造成的對行政相對人合法權益的侵害更大或難以救濟。但是，如果所有的直接強制執行都需要經過法院的審查，那么在某些緊急情況下，行政機關由于不能及時強制相對人履行義務，無法實現行政管理的目標。所以，在對直接強制執行進行分配時，應當綜合考慮行政決定的具體內容、強制執行的緊迫性、各項直接強制執行措施的專業程度和強制程度等多方面的因素。

再次，間接強制執行相對于直接強制執行更溫和些，其侵害行政相對人合法權益的可能性就比直接強制執行要小。就代執行而言，在實施代執行之前，行政機關會依法向行政相對人發出書面的告誡，給予其一定的合理期限去自行履行義務。這就等于又給了行政相對人一次機會，從而不僅可以減小對行政相對人合法權益造成侵害的可能性，也可以一定程度上提高行政效率。至于執行罰，其科處金錢給付義務的目的在于促使行政相對人自行履行義務，因而數額一般不大，不易對行政相對人權益造成侵害。

綜合以上三個方面的分析，筆者建議行將制定的《行政強制法》明確劃分人民法院和行政機關的行政強制執行權的標準，即應當以強制執行方法為劃分行政強制執行權的標準，建立起一個具有中國特色的、符合中國現實需要且不違背行政法理的行政強制執行主體制度。

［1］李薇薇．試論我國行政強制執行主體模式的確立及其完善［J］．行政與法，2001，(5):79．

［2］奚堅平，等．論我國行政強制執行模式的重構［J］．安徽農業大學學報，2004，(5)．

2011－03－24

孟蘭(1983－)，女，湖南常德人，教師。