論行政決策失誤的法律調(diào)控

劉 巍

（中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

論行政決策失誤的法律調(diào)控

劉 巍

（中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

對行政決策失誤進行法律調(diào)控應針對行政決策系統(tǒng)進行，即通過對行政決策中樞系統(tǒng)進行明確的角色定位，加強行政決策咨詢與信息系統(tǒng)的建設力度，確保行政決策執(zhí)行系統(tǒng)的獨立地位和完善行政決策監(jiān)督系統(tǒng)機制等四個路徑，以實現(xiàn)對行政決策失誤的有效調(diào)控。

行政決策失誤；法律調(diào)控；行政決策系統(tǒng)

行政決策失誤指的是雖未違反法律規(guī)范，但給經(jīng)濟社會發(fā)展造成了危害和阻礙，對相對人的利益造成了損害和威脅的行政決策行為。在行政管理學中，行政決策系統(tǒng)由行政決策中樞系統(tǒng)、咨詢與信息系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)四個部分組成。所以，對行政決策失誤的法律調(diào)控也應針對這四個系統(tǒng)的不同特點和作用進行。

一、對行政決策中樞系統(tǒng)進行明確的角色定位

行政決策中樞系統(tǒng)，中樞系統(tǒng)也稱“行政決策中心”、“政府首腦機關”。它是領導和組織整個決策活動，并從事最后方案選擇的領導集團。其最重要任務是“斷”，即做出決斷。也就是說，在行政決策程序中，行政決策中樞系統(tǒng)或者通俗地說政府首腦機關所擔任的角色就是在備選方案中做出選擇、決斷。

既然行政決策中樞系統(tǒng)的主要任務就是“斷”，那么如何“斷”？怎樣的“斷”才是最符合社會實踐、最有利于社會發(fā)展的“斷”？這就必須把行政決策中樞系統(tǒng)這一領導集團具體到領導集團中的人——這群具有決斷權的人如何“斷”？如何協(xié)調(diào)各自的意見？相互爭論、探討、妥協(xié)及至融合，得出最終的結(jié)果，這是一個眾多的“人”相互博弈或者某個“人”與自身博弈的過程。在這個過程中，作為決策中樞系統(tǒng)的領導起著關鍵作用。

所以，要從行政決策中樞系統(tǒng)的角度對行政決策失誤進行控制，一方面要優(yōu)化行政職權的配置，使得行政決策中樞系統(tǒng)中的人相互之間的職權分別制衡，另一方面就是制約行政首長職權和加強現(xiàn)代行政法治理念在公務員隊伍中的宣教。

政府部門的職權劃分是由立法機關進行的，但是，在某個行政部門內(nèi)部，具體到不同的職位擁有何種程度的權力，這些是可以在國家行政機關內(nèi)部解決的問題。優(yōu)化行政職位的職權配置就有了必要。但由于我國的政治實踐中，各行政部門主要都是行政首長責任制，即行政首長擁有決策權并承擔相應責任。所以，這個問題再次回到了開始，即在做出一項行政決策時，作為擁有決斷權的行政決策中樞系統(tǒng)在很多時候等同于一個人，一個擁有最終決斷權的行政領導。那么，這就是我們之前探討的第二個方面，某個人與自身的博弈，至此，從行政決策中樞系統(tǒng)的角度對行政決策失誤進行控制就變成了通過行政決策者或者具體說是行政領導對其自身的控制來實現(xiàn)行政法調(diào)控。

鑒于以上得出的結(jié)論，充分貫徹現(xiàn)代行政法治理念，制約行政領導的權力和行為，就必須明確地對行政領導的角色進行定位。實踐中，大量的常規(guī)決策往往都是由行政領導獨立完成，這些決策經(jīng)常有慣例可循，在一定時間內(nèi)無需做出重大改變，決策的做出對社會生活和民眾利益沒有多大的影響。但對于那些影響國計民生的重大決策來說，行政領導者則應該有效地利用各種政策研究機構或相關咨詢機構，由他們圍繞決策目標進行調(diào)查研究，提出決策方案。行政領導者不是萬能的，決策環(huán)境的復雜化使得行政領導者必須學會“借力”，學會由“出主意”向“選主意”的角色轉(zhuǎn)換。這樣，經(jīng)過重新定位的行政中樞系統(tǒng)在決策過程中的作用就體現(xiàn)在三個方面:一是提供決策需求，即在政府部門有新的決策項目出臺時，由行政領導代表決策中樞系統(tǒng)對社會各界提出需要決策的問題及決策目標，確立決策選擇的價值體系；二是參與方案論證，就是要從宏觀管理的角度對政策研究機構和咨詢機構經(jīng)過實驗、論證最終提出的各個決策方案做出評估，從政府需要解決的問題的角度出發(fā)，提出相關修正意見；第三點是做出最后決斷，即行政決策中樞系統(tǒng)需要在在綜合各方意見的基礎上，最終選定最優(yōu)方案。

只有明確了行政領導者的自身角色定位，使行政領導者認識到其主要是對自己的選擇負責，才能對行政決策中樞系統(tǒng)的職權和作用提出新的要求，以期達到對行政決策失誤的現(xiàn)象的控制。正因為無須事必躬親，行政決策中樞系統(tǒng)可以全面掌握決策事項的宏觀情況，充分聽取各方意見，對備選方案進行嚴密的評估論證，最終選擇出正確的決策方案，這是作為行政決策中樞系統(tǒng)中的人——行政領導者最應該下功夫的環(huán)節(jié)，這個環(huán)節(jié)也恰恰是民主決策、科學決策和法治決策的核心。

二、加強行政決策咨詢與信息系統(tǒng)的建設力度

上個世紀八十年代中期，我國中央與地方各級政府及其所屬部門開始逐步建立政策研究機構和信息處理中心，其職能是為行政決策提供信息、咨詢建議、調(diào)查研究及方案論證。實事求是的說，這些內(nèi)部的決策研究機構和咨詢建議機構在某種程度上對于推進行政決策科學化、民主化的進程產(chǎn)生了積極重要的作用。但是，由于受到傳統(tǒng)行政文化的影響，近年來這些機構逐漸由研究機構、咨詢機構邁向行政首長秘書班子的蛻變，其輔助決策的功能也逐漸下降。這些內(nèi)部失誤決策研究機構和信息處理中心極易受到該部門行政首長主觀意志的左右，從而做出的決策方案和提出的建議的透明度不高、決策方案的論證不充分甚至沒有論證直接按行政首長的喜好態(tài)度提出方案等弊端。只有對這些不足和弊端進行改革和剔除才能實現(xiàn)對行政決策失誤現(xiàn)象的行政法調(diào)控。因此，對行政決策咨詢系統(tǒng)和信息系統(tǒng)的改革已是迫在眉睫。

首先是咨詢系統(tǒng)。對于行政決策主體內(nèi)部的咨詢機構目前主要是政策研究機構而言，我們對其提出的加強建設力度和改革的方向主要集中在兩個方面：一方面淡化政策研究機構的行政化傾向，強調(diào)其作為研究機構的主要任務和相對獨立性，將其作為行政機關或部門內(nèi)部的一個獨立的存在，其存在的目的和意義也僅僅在于提供研究成果和咨詢結(jié)果，其他的行政事務皆與之不相干；另一方面，提高這些政策研究機構對一項決策進行研究、調(diào)查、論證等研究過程的開放度和透明度，除此之外，還要充分利用社會上的其他決策咨詢機構的研究成果。因為就開放性和透明性而言，政府內(nèi)部的政策研究機構永遠沒法和社會上的咨詢機構相比，同時，社會上的研究咨詢機構所掌握的決策事項相關資料和對決策事項的宏觀把握也永遠無法與行政機關或部門內(nèi)部的政策研究機構相比，這是從它們開始存在時就有的不可避免的問題。社會上的研究機構因為經(jīng)濟和組織上的獨立性從而在進行決策研究時也具有的更大的獨立性和客觀性，充分利用以上二者各自的優(yōu)點和長處，進行優(yōu)勢互補，從而建立起一種交互式的決策研究模式和開放性的決策成果評價體系。

具體到實行角度的做法可以概括為以下兩點：（1）由行政決策主體出面，號召或發(fā)展多元化的咨詢組織。就行政機關或部門內(nèi)部而言，要完善內(nèi)部的咨詢機構，強化其獨立性地位和作用。同時發(fā)展半官方的和民間的咨詢機構，重視這些外部咨詢機構的研究成果。就咨詢機構的種類和性質(zhì)而言，既要有某一領域的咨詢機構，也要有綜合性的咨詢機構；既要有從事長遠戰(zhàn)略問題的研究機構，也要有處理當前問題的機構。這樣，就形成了一套整體布局體系完整，相互配合協(xié)調(diào)的完整高效的行政決策咨詢系統(tǒng)。（2）致力于建設陽光型政府，增加政府管理的透明度。目前我國做出行政決策而依據(jù)的各種信息都掌握在政府手里，一般情況下只有政府內(nèi)部的研究機構才能閱讀使用這些珍貴資料。既然我們要提倡建設非官方的民間的決策咨詢機構，在社會上的咨詢機構沒有辦法獲得研究資料的前提下，根本就很難進行研究也不可能得出科學合理的研究結(jié)果。所以歸根結(jié)底，政府還是應該增加透明度，對于行政決策所需的資料和信息在保密范圍內(nèi)適當?shù)毓_。這與政府信息公開和知情權保護又息息相關。

其次是信息系統(tǒng)。作為行政決策的基礎和依據(jù)，在一項行政決策過程中，問題的發(fā)現(xiàn)，目標的確立，方案的擬制、評估和抉擇，方案執(zhí)行的監(jiān)督和控制，方案的修正完善都依賴于信息。在我國當前的行政決策系統(tǒng)中，缺乏強有力的信息系統(tǒng)已成為民主決策、科學決策的一大障礙。

為了實現(xiàn)對行政決策失誤的行政法調(diào)控，在致力于信息系統(tǒng)的改革和建設時，我們政府應該努力做到以下四點:（1）建立和健全信息網(wǎng)絡組織。各級人民政府和相關部門都應該有自己的信息組織，一定層次的政府部門應該有符合本部門決策需要的專業(yè)信息機構。同時，不管是行政機關或部門內(nèi)部的政策研究機構還是社會上的各種咨詢機構都應該建立自己的情報信息機構。內(nèi)部政策研究機構不能因為掌握政府第一手資料的先天優(yōu)越條件而忽略信息情報機構的建設；社會上的咨詢機構更不能伸長脖子等待政府信息公開或者等待政府內(nèi)部政策研究機構分一杯羹，而是應該更加主動積極地搜集情報信息，建立全面、真實、科學、高效的信息系統(tǒng)。這樣才能在面對政府內(nèi)部政策研究機構時展示自身的優(yōu)點和長處。此外還應該充分利用社會情報信息網(wǎng)，加強同國際情報信息系統(tǒng)的溝通聯(lián)系。（2）保證信息的及時、全面和真實。要保證所獲得的信息是及時高效的，最重要的方法莫過于保持信息渠道的暢通無阻，使信息能高速順暢地上傳、下達和橫向交流。除了及時高效之外，還應保證信息的真實性和準確性。缺乏真實性和準確性，一個信息即使在最短的時間獲得，它的價值依然等于零。真實和準確是信息的價值所在。（3）實現(xiàn)信息傳播手段的現(xiàn)代化。以往的行政決策實踐中，逐級地往上匯報相關資料的情況是司空見慣的。而行政決策主體獲得信息的主渠道之一就是這些經(jīng)過逐級上報的書面材料。在這些材料形成和上報過程中，一方面需要較長的時間，無形中使得決策信息的及時性大打折扣，另一方面導致了行政決策出臺時間的拖延，甚至在逐級上報的過程中可能導致重要信息資料的遺失和缺損。這就是過去經(jīng)常出現(xiàn)的政策滯后現(xiàn)象的技術層面的原因。所以，使用現(xiàn)代化的信息傳播手段對于信息系統(tǒng)的建設和改革至關重要。（4）加強信息的溝通和交流，促進信息共享。對行政機關而言，可以建立全國性的行政系統(tǒng)內(nèi)部的互聯(lián)網(wǎng)絡，同時依據(jù)法律的要求在允許范圍內(nèi)適度公開一些民眾關心的信息；對于行政決策咨詢機構和信息機構而言，就是將自己所獲取的非保密需要的資料互相資源共享，從而減少一些不必要的資料搜集，節(jié)約決策成本。以上四點可以大到信息系統(tǒng)的高效和順暢，從而提高行政決策的科學性和民主性。

三、確保行政決策執(zhí)行系統(tǒng)的獨立地位

確保行政決策執(zhí)行系統(tǒng)的獨立地位，實行決策制定與決策執(zhí)行的適度分離。前提是明確界定行政決策主體的決策權力，實現(xiàn)行政決策的權責對等。只有分權明確、將權力與責任掛鉤，才能使獲得各種不同職權的主體互不干涉、適度分離。我國當前的政治實踐中的情況是，雖然基本打破了以往高度集權的舊體制，但并沒有完成行政決策權力在各層級行政決策主體之間的合理劃分。比如說，在某些方面，我國的中央與地方、地方上下級政府之間、地方政府的行政部門之間的行政職權的劃分上，我國現(xiàn)有的法律和制度并不明確，具有很大的不確定性。這種不確定性必然會造成中央、上級行政領導者或者某部門行政領導過分集中決策權，從而導致官僚主義；或者下級行政領導者窺視著擴大決策權、某部門行政領導力圖爭取未明確的決策權，從而導致地方本位主義和部門利益主義。明確決策權的歸屬就是要劃分職權，明確責任，對于其職權范圍內(nèi)所管轄的事務擁有充分的決策權，同時承擔相應的決策收益和決策風險，實現(xiàn)權責對等。這是行政決策科學化、民主化的基本前提，也是市場經(jīng)濟條件下行政決策主體多元化、獨立化的客觀要求。這樣才能保證行政決策執(zhí)行系統(tǒng)的相對獨立。

再就是逐步推進行政決策的制定與行政決策的執(zhí)行的適度分離。行政決策的制定和行政決策的執(zhí)行是行政決策過程的兩個基本環(huán)節(jié)，既緊密相連，又相對獨立。前者著重于研究問題、確立目標、選定方案。后者則著重于把經(jīng)過確定的方案具體付諸實施。

長期以來，我國的行政決策系統(tǒng)中，行政領導既是行政決策的制定者，又是行政決策的執(zhí)行者，這在一定程度上導致了行政決策的體系內(nèi)部職責混亂，效率低下。當今世界上，有些發(fā)達國家已經(jīng)實行執(zhí)行代理制，即將行政決策的執(zhí)行從行政決策過程中獨立出來，由具有相關權能和資質(zhì)的機構執(zhí)行，這對于行政決策科學化具有積極意義。

實行行政決策的制定與行政決策的執(zhí)行適度分離，在理論上是成立的，它符合現(xiàn)代行政法治理念和行政部門專業(yè)化的要求。社會生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展和政治體制改革的大力推進，要求行政決策過程邁向科學化、民主化和法治化。在行政決策主體內(nèi)部分立出獨立的行政決策執(zhí)行機構，不僅僅可以提高行政決策執(zhí)行主體的專業(yè)化程度，還能解決執(zhí)行難、后期決策管理混亂等問題。可以說，成立專門的行政決策執(zhí)行機構，使其獨立于行政決策中樞系統(tǒng)而存在，對于行政決策失誤現(xiàn)象將會起到極大地遏制作用。我國的行政強制執(zhí)行制度就體現(xiàn)了這種趨勢。[1]

行政決策制定與行政決策執(zhí)行的適度分開，有助于做出行政決策的行政領導者突出自己的功能優(yōu)勢，集中精力研究決策方案以及起草相關法律法規(guī)，從而實行政決策的科學和民主，保障社會公平；另一方面，根據(jù)管理優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，由行政決策中樞系統(tǒng)來確定行政決策的執(zhí)行組織，也可以提高執(zhí)行的效率。實現(xiàn)行政決策制定與執(zhí)行的相對分開，可以采取多種形式：可以將行政決策的制定與執(zhí)行分別依法授予不同的職能部門；也可以從一個完整的行政決策過程中將將行政執(zhí)行職能獨立出來依法授予專門的行政執(zhí)行部門；也可以由行政決策部門直接將具體的執(zhí)行職能委托給相對獨立的事業(yè)單位、社會非政府組織等。當然，這些都是從行政主體的角度提出的設想，具體如何實現(xiàn)，還需要在社會發(fā)展和實踐中不斷不能摸索、前進。

四、完善行政決策監(jiān)督系統(tǒng)機制

托馬斯曾說過：“社會的變遷，治理模式的變革及其帶來的其他規(guī)范性價值的轉(zhuǎn)變，意味著公共管理者以及政府組織內(nèi)外的領導者都必須面對一個不斷強化的、必須履行的責任，那就是，在所有類型的公共決策過程中，必須讓公民參與進來。”[2]可以說，在當代行政決策過程中，社會公民已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的被動參與者，而是新的真正意義上的決策參與者。現(xiàn)代化的行政決策系統(tǒng)不僅僅是一個有信息、參謀、咨詢、決斷和監(jiān)督等子系統(tǒng)組成的分工合作、密切配合的有機系統(tǒng)，也是體現(xiàn)現(xiàn)代化民主政治理念，發(fā)揮社會各階層的建設熱情的社會工具。由于行政決策過程中難以避免這樣或那樣的權力濫用、越權行使、面子工程等問題，完善行政決策的監(jiān)督系統(tǒng)，加強行政決策的法治化進程就有了時代意義。

一方面，強化行政決策監(jiān)督機制的作用。當前我國主要存在行政決策內(nèi)部監(jiān)督機制與外部監(jiān)督機制。從內(nèi)部監(jiān)督機制來說，在行政決策機關內(nèi)部，負責監(jiān)督行政決策的機構應該加大對行政決策的制定、執(zhí)行和反饋的監(jiān)督力度。具體到行政決策實踐中就是強化組織部門、紀檢部門、人事部門及同級人大及常委會對行政決策主體的監(jiān)督。這種監(jiān)督不僅僅是對決策制定的監(jiān)督，而是對整個行政決策過程的監(jiān)督。從最初的調(diào)查研究、發(fā)現(xiàn)問題，到科學預測、確定目標，再到科學設計、擬定方案，接下來綜合評價、選擇方案，最后實施檢驗、調(diào)整完善，這一個完整的行政決策過程每一個環(huán)節(jié)都必須對其實施監(jiān)督。

從外部監(jiān)督機制來說，主要是新聞媒體與社會群眾的監(jiān)督。這種監(jiān)督不具有法律上強制性和懲罰性，但這種輿論監(jiān)督在某種程度上的作用甚至可能甚于內(nèi)部監(jiān)督。因為新聞媒體掌握社會主流話語權，社會群眾也擁有相當?shù)难哉撟杂桑浾摵蜕鐣髁饔^點的壓力就是保證外部監(jiān)督的有效性的保障。重視外部監(jiān)督機制的作用，保證社會新聞媒體和人民群眾的監(jiān)督能夠切實有效是加強行政決策監(jiān)督機制建設的重要任務。在我國的行政監(jiān)督體系中，人民群眾的監(jiān)督是監(jiān)督機制的基礎和力量源泉，也是最普遍、最直接、最有效的監(jiān)督主體。因此，強化群眾監(jiān)督的法律保障，通過制定專門法律，確保人民群眾作為監(jiān)督主體的法律地位，明確群眾監(jiān)督的權限和程序，使之能夠依法行使監(jiān)督權，并受法律應有的保護。在這種前提條件下，擴大政府工作的公開性與透明度，做到制度公開、程序與條件公開、結(jié)果公開，把行政決策活動情況置于社會各界和廣大群眾的監(jiān)督之下，才能進一步提高行政決策的民主程度和公正性。在多元監(jiān)督主體對行政決策活動的監(jiān)督中，必須有明確的職能分工與協(xié)調(diào)合作機制，才能發(fā)揮出對行政決策活動的監(jiān)督的整體合力。

另一方面，保證行政決策監(jiān)督機構的獨立性和權威性。目前我國現(xiàn)有的絕大多數(shù)內(nèi)部監(jiān)督機構都隸屬于其應行使監(jiān)督職能的行政決策機構。對這些機構而言，它們所承擔的監(jiān)督的職責與其自身的權益存在著難以協(xié)調(diào)的矛盾，因此難免會出現(xiàn)監(jiān)督不力或包庇行政決策失誤的情況。面對這種困境，我們應該使行政決策監(jiān)督機構與被監(jiān)督對象徹底脫鉤，保證行政決策監(jiān)督機構的獨立性和權威性，建立起一種能夠使行政決策失誤的責任追究落到實處的一種權力制衡機制。

同時，強化對行政決策進行監(jiān)督檢查的力度。各種監(jiān)督機構要切實加強對行政決策失誤現(xiàn)象的責任追究的執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，通過總結(jié)同種或類似情況的經(jīng)驗教訓，從而及時解決和糾正在行政決策執(zhí)行過程中存在的問題，保證行政決策活動的順利運行。

[1] 李緩.中國行政強制法律制度的構想[J].行政與法制，2001,( 3).

[2] 約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的俄公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

The Legal Regulation of Administrative Decision Fault

LIU Wei
(School of Law, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan Hubei 430073, China)

The legal regulation of administrative decision fault should aim at the administrative decision system, it may be settled through building this four aspects: having a definite role orientation on administrative decision centre system, strengthening the construction of administrative decision consultation and information system, guaranteeing the independent status of administrative decision executive system, improving and perfecting the mechanism of administrative decision supervision system. Thus, we can realize the effective regulation on administrative decision fault.

Administrative DecisionFault; Legal Regulation; Administrative Decision System

D922.1

A

1009－5160(2011)05－0044－04

劉巍（1967-），男，副教授，法學碩士，研究方向：行政法學.