中國城市化應走內涵發展道路

王如鵬，劉芳

（通化師范學院政法系，吉林通化134000）

中國城市化應走內涵發展道路

王如鵬，劉芳

（通化師范學院政法系，吉林通化134000）

城市化不能忽視農民的利益，“撤村并社”在一定程度上是在法律和政策的空隙間所進行的占有農民利益的行為。城市化的目的是讓廣大的農民享受到現代文明的發展成果，而不是讓廣大的農民都集中到城市里去住。中國的城市化的戰略是發展中小城鎮為主，重視城市化的內涵，即發展農生產力，轉變農村經濟發展的模式和生活方式，從自然、半自然的經濟形態轉變為以交換為目的的市場場經濟，最終才能在廣大的農村實現城市化，實現城鄉統籌發展。

撤村并社；城市化；農民利益

最近一些報道說山東、河北、江蘇等二十多個省市在撤村并社，村莊被整體拆遷，農民被遷往高樓上去住。這些地方的政府打著集約使用農村土地、改善農民生活條件、加快新農村建設和促進城市化發展的旗號，把農民的房屋拆遷，“請”農民上樓。表面上看來這種“鳥槍換炮”的做法是農民賺了便宜，但實際上遠非如此。這種“圈地運動”實質上是地方政府在利益的驅動下占有農民權益的行為。

首先是對農民利益的占有。通常的情形，是地方政府宣布一個單方面的政策，每套宅院置換樓房多少平方米，或土地折合每畝多少人民幣，然后拆遷房屋。農民騰空出來的宅基地由地方政府以建設用地的名義轉賣給城市。地方政府通過土地的置換，增加了城鎮建設用地的供給量，然后再通過招、拍、掛等方式，在市場上獲得高額的土地收益。在地方政府賺的盆滿缽滿的同時農民的合法權益卻受到損害。一方面，農民獨立的、大面積的宅基地被置換成多家共有的一小塊土地使用權，農民分享不到自己騰空出來的原宅基地在市場上流轉而增加的收益；另一方面，許多地方的村改居，是在沒有對農民的切身利益做出系統和完善的安排的前提下啟動的，一些農民甚至無家可歸，嚴重影響了農民正常的生產和生活。農民上樓之后農村依然是農村，農民依然干農活，但給農民的生產生活帶來極大的不便。如糧食的晾曬、儲存、生產機具的存放和牲口的養殖等都帶來困難，由于農民搬到較遠的地方集中居住，需要長途跋涉去耕種原來的土地。這勢必會增加農業生產成本，影響到農民生產的積極性。

其次，這種行為缺乏法理上的依據。農村土地歸農民成員集體所有，所有權受憲法、土地管理法和物權法的保護。一些地方政府以城鄉建設用地增加掛鉤試點（即將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地）的名義強拆強占農民的宅基地，甚至違法調整、收回和強迫流轉農民承包地。從土地權能上來說，農民的宅基地與城鎮建設用地不一樣，根據法律規定，只有為了公共利益的需要，國家才能對農民集體的土地實施征收。增加城市建設用地是否可以視為公共利益暫且不說，即使要征收為國有也須依法進行審批。物權法禁止違反法定權限和程序征用集體的土地，必須安排被征地農民的保障費用和農民的生活，維護被征地農民的合法權益。而地方政府產權置換是行政定價，零談判，就業是基本不考慮，集體資產去向更是不明不白。僅憑一個通知，一個命令，強行把農民的土地劃為城市建設用地，是缺乏法律依據的。

再次，這種城市化運動是拔苗助長的行為。城市化、工業化是經濟社會發展的必然趨勢，但這一歷史變化是建立在現實的生產力發展水平之上的。中國農村人口多，城市化道路不可能走大城市化的模式，讓大量的農民聚居在城市，那是不現實的。城市化規模及速度絕不能超越我國現實的生產力發展水平。它應當是一個自然而然的歷史發展過程，不可能一蹴而就，不能追求形式上的城市化。如果農村的生產、生活方式不能實現城市化，即便住在城市，他們依然是農民。反而給城市帶來壓力。

最后，若施行新“圈地運動”，片面強調城市利益，將會忽視城鄉統籌發展、破壞經濟社會生態平衡。我們追求的農業工業化和城鎮化的過程中，一定堅持保護耕地、保護資源、保護環境的原則。不是把農村簡單地變為城市、把農田變為工廠，我們追求的應當是城鄉經濟、社會的一體化發展。通過土地置換雖然保住了18億畝耕地的紅線，但是卻把城市近郊的肥沃土地都變為城區，勢必影響農業總體的生產力。城鄉一體化發展的根本在于發展農村生產力，依靠農村的內生力量來推動生產和生活方式的改變，而不能超越現實的生產力水平來強行改變。這種不顧農民生產、生活狀況的“大躍進”式的城市化道路是行不通的。

總之，我們需要的農村發展模式就是要實現城鄉一體化，城鄉統籌發展，即發揮城市工業企業資本、技術、人才、信息等方面的優勢，向農村延伸產業鏈條，促進農業生產經營方式創新，構建城鄉要素相互滲透、相互交融的城鄉經濟、社會一體化發展框架。把城市的生產方式、生活方式、城市的文化、價值觀念、技術變革向農村擴散，幫助農業實現現代化，即實現農業科技化、生產社會化、產業化、集約化和商品化。實現這一系統目標的前提是要完成農村土地制度和農業生產組織的變革，實現農業生產組織由家庭向農業莊園、農業公司或者合作社等轉變，農民以土地所有權或使用權入股，他們既是大型農業生產組織的股東，又是這些組織的職工，逐漸實現農村的生產生活方式與城市相同，最終實現城鄉發展的一體化。注重提高城市化的質量，不僅追求城鎮外延的擴大，更注重城鎮內涵的擴大。

根治“圈地”之風、保護農民利益的根本措施除加強法治建設之外，農村土地制度的改革是關鍵。其核心是明晰農村土地的產權，讓農民成員集體真正獲得與國家平等的土地所有權，農民在法律的框架內對自己的土地有最終處分權。賦予農民依法保護自己的物權和抵制不法侵害的權利，以減少對農民合法利益的損害。城市化模式一定要強調農民自愿原則，同時要循序漸進，不要讓“大躍進”重演。

[1]楊光志.農民“被上樓”，猴急的騰地運動充滿詭異[EB/0L].http://www.sina.com.cn 2010年11月03日.

[2]吳鵬.國務院：嚴禁違背農民意愿“撤村圈地”[N].新京報.2010－11－11.

D616

A

1008—7974(2011)05—0039—02

2011—01—05

王如鵬（1968-），山東費縣人，法學博士，通化師范學院副教授。

聞禮）