后危機時代“低碳”經濟復蘇戰略的國際經驗與啟示——以美國和德國為例

田 靜

(泰山學院經濟管理系,山東泰安 271021)

一、引言

歷史經驗表明,每次經濟危機后都會產生重大的科技革命或者孕育和發展新的產業,帶動經濟走向新一輪繁榮。2008年經濟危機后,各國特別是主要發達資本主義國家紛紛積極尋找新的經濟增長點,致力于開發新能源、發展低碳經濟,為新能源、環保等產業帶來重大機遇。例如英國發布了《英國低碳轉換計劃》、《英國可再生能源戰略》;美國出臺的《美國復蘇與再投資法案》將發展風能等新能源作為重要內容;法國環境部公布了一攬子旨在發展可再生能源的計劃;德國政府強調把生態工業政策作為德國經濟的指導方針;歐盟發布“環保型經濟”中期規劃,打造具有國際水平和全球競爭力的產業體系;日本提出建設低碳社會以及“低碳革命”理念。“低碳”復蘇將成為后危機時代引領經濟復蘇的重要模式。

二、美國后危機時代“低碳”經濟復蘇戰略

2008年金融危機以來,美國政府主導的經濟復蘇政策主要集中于“低碳”領域,力推節能環保、循環經濟、開發新能源等新技術。政府通過設立法律框架、公共財政、政府貼息貸款、政府擔保、稅收優惠、政府補貼、貸款優惠等辦法來鼓勵企業發展綠色經濟。從總體上講,這些經濟舉措對目前美國經濟恢復起到了積極作用。

(一)經濟安全:“低碳”經濟復蘇的戰略理據

目前,美國面臨自“大蕭條”以來最嚴重的經濟危機,而造成這場危機的一個主要原因就是美國政府長期寬松的貨幣政策,導致房地產市場泡沫和金融衍生品市場的過度膨脹。從經濟周期的技術分析看,后危機時代的經濟調整點是美國經濟庫茲涅茨經濟周期(大約 15-25年)和朱格拉經濟周期(大約 10年)的交匯點。過去一百多年來,美國經濟體一直能夠挖掘新的增長點。例如20世紀初的工業技術革命、20世紀 60-70年代“福特制”大生產管理創新、20世紀 90年代現代通訊與網絡技術創新、本世紀以來以衍生產品為代表的金融工具創新。然而,后危機時代面臨的一個問題是,尚未發現新的創新因素可以帶來新一輪的增長亮點。

鑒于此,美國的經濟安全戰略思路非常明確。美國經濟的真正復蘇,不可能再依賴金融、房地產等目前深陷危機的產業,更不能寄希望于大量外包的傳統制造業。美國急需尋找一個能繼續領先世界的新經濟增長點,拉動美國經濟的再次崛起。以清潔能源產業為主的低碳經濟很有可能就成為下一波經濟增長的重要引擎。

(二)美國“低碳”經濟復蘇的法律環境分析

在法律框架方面,美國政府積極推動新能源法案,積極發展替代能源來減緩氣候變化。其中反響最大的是美眾議院能源和商業委員會主席HenryW axm an與能源和環境分委員會主席EdwardM arkey聯合提出的《2009年美國清潔能源與安全法案》(The Am erican C lean Energy and Security A ctof 2009)。該法案確立了中長期溫室氣體減排目標,即與 2005年相比,到 2020年減排17%,2050年減排 83%,而實現該減排目標的主要手段就是設立“總量控制與交易”(Cap-and-Trade)制度。這一制度旨在以最具成本效益的辦法來促使企業減排,從而減少全球溫室氣體排放。從現有立法來看,“參院 S.280”(Leberm an-M c-Cain)、“參院 S.1776”(B ingam an-Specter)等議案都包含了設立“總量控制與交易”的內容。也有一些經濟學家主張以“碳稅”(Carbon-tax)替代“總量控制和交易”制度,主要是認為稅收宜于操作,還可以作為對進口商品征收“碳關稅”(Carbon-tariff)的依據。但總體來講,“總量控制和交易”制度使排放成本隨市場需求變化,更加靈活和容易被企業接受。

(三)美國“低碳”經濟復蘇的政策分析

從政策層面來看,為使新能源成為“后危機時代”美國經濟增長的支撐點和驅動力,美國政府擬在 10年內投資 1500億美元,加快清潔能源建設,力爭創造 500萬綠色就業崗位。其中包括:確保到 2012年,使美國電力總需求的 10%來自可再生能源,到 2025年這一比例達到 25%;制定積極的能效目標,從而確保到 2020年電力需求比目前預測值減少 15%;計劃幫助 100萬低收入家庭進行增強房屋越冬御寒性能改造,以減少能源消耗;要求美能源部與私營部門合作,利用“碳捕獲和封存”技術,建立 5個能源領域首創的具備商業化規模的清潔燃煤電廠;優先建設阿拉斯加天然氣輸氣管道等。在 2009年總額高達 7870億美元的經濟刺激計劃中,有近 600億美元用于能源及相關產業的投資。主要包括:投資 110億美元,用于智能電網(Sm art Power Grid)的建設或改造;擬投資 230億美元,用于提高美國政府和私人建筑物或電器的能效;給予從事風能、太陽能、生物質能等可再生能源的企業稅收減免 (Tax Incentives)、貸款補助 (Loan Subsidies)、直接撥款(Grants)等優惠,總額約 160億美元;投資 90億美元用于混合動力汽車等先進能源技術的基礎研究。

美國政府的“綠色復蘇”政策的另一個特點是突出重點行業。交通行業占美國能源消耗的27%,二氧化碳排放的 31%。美政府強調要通過提高汽車能效幫助沉陷困境的美國汽車制造企業恢復競爭力。主要是通過政府投資帶動私營行業加快開發和應用混合動力汽車等新能源技術。奧巴馬政府計劃每年提高汽車燃油經濟性能標準(Fuel Econom y)4%,并給美國汽車制造商提供 40億美元的資金,用于改造其生產設備,以滿足新的燃油經濟性能標準。計劃到 2015年,由美國生產的混合動力汽車銷量達到 100萬輛。同時,對消費者購買節能型汽車提供 7000美元的抵稅額度鼓勵。制定國家低碳燃油標準 (National Low Carbon Fuel Standard),計劃到 2020年減少 10%燃油中碳排放。

同時,美國政府在政策上加大對本土油氣資源的開采力度。為減少對進口石油天然氣的依賴,美國政府要求有關石油公司盡快開采目前已探明并簽訂開采合同但尚未開采的 6800萬英畝油田或氣田,否則將按照“開采或放棄”(U se itor Lose it)的原則,轉給其他石油公司開采。此外,通過加快基礎設施建設和縮短聯邦政府項目審查時間,加快對北達科他州 Bakken和德克薩斯州Barnett地區的油葉巖以及阿拉斯加州油氣資源的開采力度。在減排問題上,美國政府提出了到2050年使美國溫室氣體的總排放比 1990年減少80%的長期目標,其中主要政策途徑是實施全社會所有經濟活動的碳排放總量管制與排放交易計劃或開征碳排放稅。美國還計劃倡導一個由全球主要溫室氣體排放國家參與的全球能源論壇(Global Energy Forum),參與國家主要包括 G8和巴西、印度、中國、南非、墨西哥等 5個發展中國家。

(四)美國“低碳”經濟復蘇的機構框架調整

在機構設置上,美國政府能源、環境和氣候管理團隊與機構重組也體現了政策重心的調整。白宮新增設了一個能源和氣候變化顧問,統籌協調美國能源和氣候變化問題,一些媒體將這一權力高度集中的職位稱之為“能源沙皇”,表明能源和氣候變化政策將成為奧巴馬新政府的重要優先議題。此外,國務院新設立了氣候變化事務特使,專門負責氣候變化對外談判工作,說明奧巴馬政府將一改前布什政府在氣候變化問題上在國際舞臺不作為的形象,注重與聯合國氣候變化公約以及歐盟、日本和主要發展中國家的合作。而原布什總統時期負責氣候變化問題對內、對外事務統一協調的白宮環境質量委員會在新政府中的角色被削弱,而白宮能源和環境政策顧問、能源部、環保署、美國務院氣候變化事務特使被賦予更重要的職責。

三、德國后危機時代“低碳”經濟復蘇戰略

德國沒有提出明確的“低碳”經濟復蘇概念,但在景氣刺激計劃和“國家生物質能行動計劃”、“氣候變化適應戰略”以及具體發展規劃中都反映了“綠色復蘇”、“綠色增長”的新思維方式。例如,在“一攬子景氣刺激方案”中安排 140億歐元用于擴大投資,重點是教育、基礎設施,指導思想是著眼于減少二氧化碳排放和提高能源效率,堅持可持續發展戰略。不僅要求能盡快走出危機,而且應當是可持續的復蘇和增長。德國政府進一步修改和完善國家科研創新計劃,力爭使德國在可再生能源等一些重要領域保持世界領先水平。

(一)能源獨立:德國“低碳”復蘇的基本理念

德國是一個能源緊缺的國家,能源供應在很大程度上依賴進口。伴隨著國際油價的急劇攀升,不可預測的政治因素對國際油價影響越來越大,德國尤為重視其能源政策。能源因素在德國內政和外交中的地位急劇上升。能源問題始終是德國政界、經濟界和消費者關注的問題。在他們看來,金融危機和失業問題只是經濟發展過程中的暫時問題,而能源供應和氣候變化將始終長期困擾德國經濟發展,甚至成為影響德國發展機遇的決定性因素。金融危機以來,德國能源政策所面臨的外部條件日益尖銳和惡化,國際能源需求旺盛,價格明顯上升。提高能源利用效率不僅能降低能源成本,提高德國經濟在世界市場上的競爭力,而且可以通過對提高能源利用效率和節能技術的投資進一步帶動和增強德國的創新能力和現代化建設能力,從而達到正向的增長效應。

近年來,德國把能源政策的重點放在確保能源長期供應的安全保障、提高能源價格的支付能力、增強能源發展的環境承載能力上,即確立了安全、經濟、環保的能源政策三大基石。其中經濟目標是指要通過提高能源供應、儲備及使用的效率,將能源價格的上漲控制在可控范圍之內,進而降低能源價格波動對整體經濟發展可能產生的負面影響。為此,德國政府繼續推進歐洲電力與燃氣市場的自由化進程,在推進壟斷型能源市場向競爭性市場的轉軌中加快形成競爭性的能源市場價格,更加有效地保護用能企業和消費者的利益,進一步增強德國經濟競爭優勢。

(二)德國“低碳”經濟復蘇的政策分析

德國“低碳”復蘇政策的核心內容是著力加大對能源領域尤其是對電廠設施與管網建設的投資,繼續加快經濟可行的可再生能源開發力度,不斷提高能源效率,加速推進全球能源供應體系的現代化進程。作為發達國家乃至國際社會實施氣候保護政策最為積極的國家之一,氣候保護已成為了德國政府最為優先的政策目標。目前,德國正在積極實施“氣候保護一攬子措施”,以確保在全球氣候保護領域的領先地位。德國政府承諾在落實“聯合國氣候變化框架協議”以及“京都議定書”的框架下,削減二氧化碳排放 21%,遠遠高出了同期發達國家和歐盟承諾 5%、8%的減排目標。從資金投入來看,2006-2009年期間德國共有 20億歐元的資金投入能源研發領域,用于節能領域的資金投入達到 2490萬歐元,2009年德國聯邦政府用于能源研發與創新的資金投入較2007年提高 30%。到 2012年德國能源行業將投入 300億歐元興建新的發電廠與建設能源基礎設施,此外還將會有 400億歐元用于投資能源產業發展以及可再生產能源的開發。

在保障措施方面,德國政府以系統的能源利用效率政策應對能源價格的提高,包括建立能源效率行動聯盟、由電力供應商啟動“節電咨詢行動方案”、促進出租房屋的節能改造、在全國范圍內發起節油倡議、實施《國家電動汽車發展規劃》、“白色家電倡議”等。

目前歐洲已出臺了新的氣候變化適應戰略,歐盟委員會公布的《適應氣候變化的歐洲——歐盟的行動選擇》綠皮書中,提出了要適時應對與果斷行動、將適應氣候變化的要求納入歐盟對外政策措施體系,將歐洲各社會團體以及企業和公共機構納入適應氣候變化戰略進程,實施綜合性氣候變化研究和夯實適應氣候變化的知識基礎等在內的氣候變化適應戰略等四項“基本原則”。德國政府的“氣候變化適應戰略”將氣候能源戰略的關注重點聚焦在適應氣候變化議題上,將政府各相關職能部門適應氣候變化的工作納入了制度化的框架體系。

德國的“適應戰略”涵蓋農業、林業、漁業、生物多樣化、建筑、健康、交通基礎設施、水務、國土資源、旅游、產業、能源、金融等主要領域未來受到氣候變化可能的影響情況,提出了上述各領域相關的適應性措施及其行動選項。在此基礎上,德國政府還扶持適應氣候變化的項目研究,開展中期氣候變化的模擬預測、實施氣候變化影響及其脆弱性的專題調研、發展與優化完善氣候變化適應性措施、建設氣候變化影響監測與監控體系。“適應戰略”還專門介紹了對于適應氣候變化具有全局性意義的空間規劃、地區一體化、建筑業及民事保護等重點領域的應對設想,并且出臺了“海岸帶綜合管理規劃”與“阿爾卑斯山區氣候行動計劃”等專項規劃。

德國致力于加快生物質資源的培育、研究和推廣應用,促進生物質的能源轉化及其利用。生物質能作為最具產業化和規模化前景的可再生能源,成為替代礦物質能源的最優選擇。德國政府還批準了聯邦農業部、環境部共同提交的《德國國家生物質能行動計劃》(下稱“行動計劃”),提出德國可持續推進生物質能開發利用的總體戰略設想及其行動領域,強調開發利用生物質能對于貫徹落實“能源與氣候保護一攬子計劃”以及節約礦物質能源、增進氣候保護、增加就業崗位和促進農村地區經濟發展的重大意義,并據此履行了歐盟委員會在《歐洲生物質能行動計劃》中提出的“各成員國編制各自國別行動計劃”的要求。按照“行動計劃”確立的目標,德國將通過重點擴大生物質在發電、供熱和燃油生產等三個領域的能源利用。

歐盟委員會制定了“歐盟生物質能行動計劃”,德國政府在“行動計劃”中提出了涉及生物質能開發利用的戰略設想:突出生物質能重點利用領域;提高生物質能技術的市場成熟度;挖掘生物質能的利用潛力與減少利用方式上的沖突;促進生物質能的可持續利用;確保國內必需生物質能的進口;緩解生物質能利用上的競爭性矛盾;提高生物質能的經濟性。“提高生物質能的經濟性”措施有助于不斷提高生物質能的經濟性能及其增強生物質能相對于礦物質能源在價格和利用效率上的全方位競爭優勢。此外,德國政府將生物燃料政策促進重點從目前注重“利用率提高”調整到更多地突出生物燃料對增進氣候保護的“凈貢獻率”,并致力于確保二代燃料技術的研發創新及其市場商業化運用。

(三)德國“低碳”經濟復蘇的法律體系構建

德國政府致力于構建碳捕捉和儲存(CCS)的國家法律框架。該法律框架要點是:通過在現有法律(如聯邦溫室氣體排放控制法、能源法)基礎上生效的碳捕捉和儲存立法,給研究應用碳捕捉和儲存技術的企業從批準行為開始到全部過程(分離、運輸和儲存)的法律授權;根據地方現有條件對碳捕捉和儲存開發研究進行靈活調整;允許非歧視性的第三方經營碳儲存和運輸基礎設施;避免在國家和歐盟層面上雙重審查的行政障礙,國家授予專業機構碳儲存審批權;根據示范項目的評估結果,選擇靈活的技術方案;對積極開發和實現碳捕捉和儲存技術的予以經濟獎勵;對使用排放許可證交易的收益資金來支持的碳捕捉和儲存技術示范項目進行審查。此外,為了增強聯邦政府的能源政策,德國政府致力于建立一個廣泛參與的社會對話框架和平臺,包括組建“能源和原料安全科學咨詢委員會”;授權經濟部負責能源和原料安全;經濟部從 2008年起出版“德國能源”年度報告,發布德國能源和原料供應的情況。CCS法律草案建議將歐盟有關二氧化碳儲存的相關規定盡快納入到各成員國的國內立法之中。盡管上述相關規定是由歐盟委員會下屬的環保總局牽頭制定,并且雖然達到了很高的安全與環境保護水準,但德國政府仍然認為有必要在歐盟現有原則規定基礎上進一步完善與擴充相關的內容。諸如應特別明確碳儲存設施建造的計劃審批、設施退役的補償責任問題及其職責移交的時間等要求。因此該法律草案提出了應通過設置特別條款的方式,明確與規范“碳捕獲和儲存”的商業化應用及其項目建設融資問題。

(四)德國“低碳”經濟復蘇的機構與機制建設

在機構設置上,德國經濟部成立了能源政策項目組,其任務是對德國未來能源政策方面的基本問題進行研究,以確保安全的、消費者能承受的能源供應。能源政策研究小組所遵循的指導思想是:一是通過市場解決的方案來替代由國家確定的降低社會收費標準和降稅而產生的扭曲的價格信號;二是通過采取可持續的措施來兌現持續減負的承諾,取代個別的只有短期作用的做法;三是通過有效利用現有的資源特別是二氧化碳排放許可證的交易收益,而不增加額外的財政支出;四是通過有利于受益人并有約束力的補貼來啟動后續投資。

同時,德國政府將“適應戰略”編制起草過程中形成的局限于聯邦、州政府機構以及科學界對話磋商進程盡快地擴大延伸到包括經濟界、地方市鎮、私人家庭等其他社會責任主體在內的更為廣泛的層面,將在職責范圍及其分管領域中,借助于專業對話、專業會議、在政府專家咨詢委員會中提出適應氣候變化各類議題等方式,更好地發揮引導、協調和服務作用。德國政府成立了一個由聯邦環境部牽頭、政府各部門派代表參加的適應氣候變化的工作小組,負責協調由聯邦各機構發起的適應氣候變化行動倡議以及“適應戰略”框架下實施的對話與參與機制,并定期地提出“適應戰略”的實施進度報告。此外,在推進實施“適應戰略”進程中,德國政府將充實與完善設置在聯邦環保局(UBA)中的德國“氣候變化影響和適應”事務中心(Kom Pass)的職能,幫助企業與政府管理機構提高氣候變化風險的認知程度、咨詢診斷現有的易受氣候變化影響的薄弱環節,作出應對氣候變化影響的系統性風險防范決斷、匯總和評估各專業領域適應氣候變化的信息資料及其研究成果。

四、結論與啟示

低碳經濟日益成為全球治理不可回避的時代主題。進入后危機時代,低碳經濟將成為全球結構調整的重要驅動力。以美國和德國為代表的發達經濟體在法律框架、政策措施和機構設置方面為“低碳”復蘇模式創造了有利條件。在全球經濟危機的沖擊下,我國經濟也面臨轉變增長方式、突破增長“瓶頸”的問題。在這方面,作為發達經濟體代表的美國和德國的做法可以給我們許多有益啟示。

在新一輪全球化進程中,新興經濟體國家傳統的高碳、高能耗、高增長的發展模式面臨著巨大的壓力。我國已成為全球第二大能源消費國,雖然人均消費仍然很低,但隨著經濟發展和人民生活水平的提高,能源消費將不斷增長。目前我國能源安全面臨的主要挑戰,一是資源約束突出,利用效率偏低;二是能源消費以煤炭為主,環境壓力大;三是能源市場體系不完善,應急能力有待加強。面對越來越嚴峻的挑戰,我國應從戰略上考慮低碳經濟發展的政策和體制安排,使發展目標能夠與時代主題相符合。借鑒美國德國能源與氣候保護的成功經驗與有益做法,具有以下四點啟示。

(一)能源與氣候問題是“后危機時代”我國經濟復蘇與可持續發展的“瓶頸”問題。為此,我國應重視能源與氣候保護領域的國際交流與政策磋商,特別是要加強與發達國家在能源、氣候保護政策上的對話協調,以及在能源供應安全保障、經濟高效與綠色環保等領域中的合作交流。在繼續立足國內,多元發展,積極調整能源結構的基礎上,積極參與國際能源與“低碳”經濟合作,提高我國在國際能源事務中的影響力和話語權。

(二)建議借鑒美德等國借助“能源峰會”載體定期舉行能源與氣候保護政策磋商的做法,盡快成立相關高層次議事協調機構,以及行業主管與協管部門、能源企業及其專家學者的磋商交流機制,共同研究、擬訂國家能源與氣候保護發展戰略,交流、審議能源與氣候保護中的重大問題。同時,鑒于能源與氣候保護問題涉及領域廣、涉及部門多以及協調難度大的特征,應著眼加強能源與氣候保護戰略決策與統籌協調的考慮,進一步密切與相關部門的政策溝通和對話磋商,共同擬訂并組織實施我國能源與環保行業的規劃編制、產業政策制定及行業監管。

(三)美國和德國的經驗表明,通過政策法律規范能源發展與氣候保護,已經成為發達市場經濟國家能源與氣候保護體系的核心制度安排。目前,我國在能源、氣候保護政策體系設計及其制度建設上相對滯后,因而首先要密切關注國際國內能源市場形勢的變化,對已有的國家能源規劃進行評估和適當調整,進一步完善和加強我國的能源政策和相關法律法規,并使其得到各行各業,包括能源生產者和能源消費者的廣泛共識,提高我國能源政策的權威性和執行力,努力構筑穩定、經濟、清潔、安全的能源供應體系。此外,進一步健全與完善現有的各類以促進可再生能源開發利用、節約集約高效利用能源與氣候保護為目標的法律法規及其條例規定,加快形成包括戰略規劃、法律法規、政策條例等在內的我國能源與氣候保護的政策法規與制度保障體系。

(四)美德等國致力于碳捕獲與儲存商業推廣及構建相關法律框架的做法值得借鑒。目前,碳捕獲與儲存已被列入了國家中長期科技發展規劃以及國家科技部“中國應對氣候變化科技專項行動”四個主要行動領域之一。我國還實施了“中歐碳捕獲與儲存合作行動(COACH)”。鑒于此,我國應繼續大力推進實施“清潔發展機制”,關注國際最新進展情況,探索引進先進適用減排技術,提出 CCS研究和實踐的優先領域,促進CCS項目融資和商業化推廣應用,進而與國際社會一起積極尋求應對氣候變化的有效途徑,并根據自身的能力和國情為減少溫室氣體排放做出應有的貢獻。

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