司法審查農村土地征收補償糾紛的困境與對策

丁 辰 趙建國

（銅陵學院，安徽 銅陵 244000）

司法審查農村土地征收補償糾紛的困境與對策

丁 辰 趙建國

（銅陵學院，安徽 銅陵 244000）

文章歸納了農村土地征收補償糾紛的現實表現，分析了農村土地征收過程中，司法機關對集體經濟組織之間、集體經濟組織與其成員之間以及集體經濟組織與征地機關之間的糾紛進行司法審查尚存在諸多問題，并針對以上問題，提出了相應的解決對策和建議。

司法審查；農村；土地征收；困境；對策

一、農村土地征收補償糾紛的現實表現

（一）集體經濟組織之間土地征收補償費用歸屬及分配糾紛

《土地管理法》第10條規定:“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農村集體所有的，由鄉(鎮)集體經濟組織經營、管理。”根據以上規定，農村集體所有的土地依法屬于農村集體經濟組織所有，但到底應當歸屬哪級農村集體經濟組織，法律規定則比較模糊，這種所有權主體多級性和不確定性的規定，造成了集體土地所有權主體的虛位，使得鄉(鎮)、村集體經濟組織與村民小組三個主體都爭當所有權主體，從而導致了土地征收補償費用歸屬糾紛。此外，在農村土地征收補償費用分配過程中，即使根據相關規定，土地征收補償費用已明確歸屬某級農村集體經濟組織，但鄉(鎮)、村克扣、截留土地征收補償費用的現象卻大量存在，造成真正的所有權主體不能享受應該享有的利益，從而直接導致集體經濟組織之間土地征收補償費用分配糾紛。

（二）集體經濟組織與其成員之間土地征收補償費用分配糾紛

《土地管理法》第47條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第26條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉（鎮）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督?！备鶕陨弦幎ǎ恋卣魇昭a償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費三項費用。地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，對于此項費用分配，實踐中基本沒有什么爭議。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用，即安置補助費必須用于失地村民的安置，從法律規定上來說，這似乎也無甚爭議，但實踐中集體經濟組織基本很少將此項費用用于失地村民的安置，大多是選擇將其用于集體經濟組織成員的分配，這也導致了集體經濟組織與其成員之間關于安置補助費分配糾紛。土地補償費歸農村集體經濟組織所有，農村集體經濟組織可以依據我國有關土地征收的法律法規及相關政策在集體經濟組織成員之間進行分配，但實踐中應該如何進行分配卻比較混亂，如在分配方式上，有的按人頭分配，有的按被征地面積分配；在分配主體上（即按人頭分配時），有的規定出嫁女、入贅男子、新遷入戶口、新入戶農民等享有補償分配權，有的規定其不享有補償分配權；在分配數量上，有的等額分配，有的不等額分配；在分配時間上，有的一次性分配，有的分若干次分配。實踐中，農村集體經濟組織與其成員之間關于土地補償費、安置補助費分配糾紛是當前農村土地征收補償中最主要糾紛。

（三）集體經濟組織與征地機關之間土地征收補償糾紛

《土地管理法實施條例》第25條規定:“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協調；協調不成由批準征收農地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收農地方案的實施。”2001年國家國土資源部發布的《征用土地公告辦法》第15條也規定:“因未按照依法批準的征用土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發爭議的，由市縣人民政府協調；協調不成的，由上一級地方人民政府裁決?！备鶕陨弦幎?，集體經濟組織與征地機關之間土地征收補償糾紛主要包括因補償標準爭議引發的糾紛和因未按照依法批準的征用土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發的糾紛，但實踐中集體經濟組織與征地機關之間土地征收補償糾紛并不僅限于以上兩種法律明確規定的糾紛，其還應包括相關法律并未明確規定的其他糾紛。如因征用土地方案和征地補償、安置方案違法以及土地征收程序中其他違法行為等引起的糾紛。集體經濟組織與征地機關之間土地征收補償糾紛與上述集體經濟組織之間土地征收補償費用歸屬及分配糾紛以及集體經濟組織與其成員之間土地征收補償費用分配糾紛存在很多不同，前者在性質上應該屬于行政糾紛，這也是由我國農村土地征收程序決定的。在我國農村土地征收過程中，用地單位一般先向建設部門、國土管理等部門申請建設用地，獲得批準后，再由以上部門向集體土地所有人征收土地，然后將被征收土地交付用地單位，用地單位支付國有土地出讓金，獲得該土地的使用權。因此，在農村土地征收過程中，土地征收機關是行政機關，其征收行為應是行政行為，其與集體經濟組織之間的土地征收補償糾紛當屬行政糾紛。

二、司法審查農村土地征收補償糾紛的困境

（一）集體經濟組織之間糾紛沒有納入司法審查范圍

在“三級所有，隊為基礎”的經濟體制下，生產隊、生產大隊、人民公社組織邊界清晰，主體地位明確，在這種背景下，它們的法律地位是明確的，司法實踐也較好把握。然而，當人民公社解體，農村社會組織結構形態驟變，由于農村集體經濟組織承襲原有的三級所有、隊為基礎的政社合一模式，村與村內集體經濟組織之間、鄉（鎮）與村集體經濟組織之間因地位不平等，存在著相互之間爭奪土地補償費的現象[1]。對于此類糾紛，司法實踐中一般不將其納入司法審查范圍。此外，在土地征收補償費用分配過程中，鄉(鎮)、村克扣、截留土地征收補償費用而導致的糾紛數量也很多。調查發現，我國農村土地征收補償費用的發放一般并不直接面對農民個人，而是只面對村、鄉兩級，征地補償費一般先經鄉政府，再經村委會，最后才到農戶。這種發放方式直接導致了鄉(鎮)、村克扣、截留土地征收補償費而引發的糾紛。然而，對于此類糾紛應如何處理？現行法律并未作出任何規定。

（二）集體經濟組織與其成員之間糾紛案件的裁判標準比較混亂

目前，各級人民法院對于農村土地征收補償費用分配糾紛雖然大多數都立案受理，但司法實踐中裁判標準比較混亂。根據相關法律、法規規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有；征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉谩５恍┘w組織在分配土地征收補償費用時不區分土地補償費和安置補助費，或混在一起進行分配；有的集體組織按承包地分，即征了誰的地，土地補償費、安置補償費就分給誰，對于未發包的土地、公山公水，有村民資格的人有權分配；有的集體組織征收補償安置費全部按人口分，不同的人占不同的分值，甚至對已去世的人也可以分得補償費用。而對這些五花八門的分配方案，有些法院認為集體經濟組織民主議定的分配方案是村民自治的范圍，法院只審查議定程序是否合法，不審查具體內容。有些法院認為應對分配方案的具體內容進行審查，但審查標準也是五花八門。

此外，關于土地征收補償費用分配中集體成員資格認定問題，司法實踐中也比較混亂，目前主要存在兩種做法，一種是單一標準的方法，其又可分為三種：一是單一戶籍標準，即以是否具有本集體經濟組織所在地常住戶口作為判斷是否具有農村集體經濟組織成員資格的確定依據；二是單一土地標準，即以是否擁有本集體經濟組織承包土地作為判斷是否具有農村集體經濟組織成員資格的確定依據；三是單一事實判斷標準，即必須與本集體經濟組織形成事實上的權利義務關系及管理關系的人，才具有農村集體經濟組織成員資格。另一種是復合標準的方法，即以戶籍標準為基礎，輔之以是否在本集體經濟組織所在地長期生產、生活來判斷[2]。正因為集體經濟組織成員資格的判斷標準不明確，才導致實踐中具體確定土地征收補償費分配對象時比較混亂，隨意性較大，導致該分到的沒有分到，不該分到的卻能分到。

（三）集體經濟組織與征地機關之間糾紛經裁決后能否提起行政訴訟不明確

根據相關法律、法規規定，集體經濟組織與征地機關之間因土地征收補償引發的糾紛，應先由市縣人民政府協調；協調不成的，由上一級地方人民政府裁決。但對經行政機關裁決后，有關當事人不服的，能否再提起行政訴訟則未做出明確規定。我國《行政訴訟法》第2條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯了其合法權益，有權向人民法院提起訴訟。上述規定似乎賦予了相關當事人提起行政訴訟的權利，但在司法實踐中，原告是村委會？農民？還是二者兼可？存在很大的爭議，而相關行政規章又弱化了本來就脆弱的訴訟權利。顯然，征地行為本身發生在行政機關與行政相對人之間，要使行政機關裁決的公正性得以保證，應該允許相關當事人提起行政訴訟。如果行政機關裁決為終局裁決，則此糾紛解決機制公正性是令人懷疑的。因為，這將會導致行政機關自己既充當裁判員又充當運動員[3]，這明顯不符合法律上的公正原則。

三、完善司法審查農村土地征收補償糾紛的對策

（一）將集體經濟組織之間糾紛納入司法審查范圍

一般情況下，地上附著物及青苗補償費的歸屬不易發生糾紛，容易引起糾紛的通常是土地補償費和安置補助費的歸屬。根據相關法律、法規規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有；征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。但如果存在兩個以上集體經濟組織，則它們之間就可能因征收補償費的歸屬發生爭議。對于此種爭議應如何解決，現行法律并未做出明確規定。如果該集體經濟組織之間能夠通過協商解決彼此之間的糾紛，這當然最好，但是，如果彼此之間不能夠通過協商解決，筆者認為，土地補償費和安置補助費的歸屬糾紛可參照權屬糾紛的解決方式，也應引入司法救濟，并可作為平等主體間的民事糾紛處理。此外，在土地征收補償費用分配過程中，對于鄉(鎮)、村克扣、截留土地征收補償費用而引發的糾紛也應納入司法審查范圍，不過，此類糾紛在性質上應屬行政糾紛，因為鄉(鎮)、村克扣、截留土地征收補償費用的行為是行政行為，相關當事人如果認為此行政行為侵犯了其合法權益，當然可以提起行政訴訟，否則當事人可能就會求告無門。

（二）統一集體經濟組織與其成員之間糾紛案件的裁判標準

在處理集體經濟組織與其成員之間的土地征收補償費用分配糾紛案件時，因農村村民自治決定引起的糾紛占很大數量，由于法律沒有對村民自治決定進行明確的規定，實踐中對因村民自治決定而形成的分配方案的司法審查應當是程序的合法性審查還是應包括對其內容的合法性審查，存在不同意見。意見分歧的實質在于法院對村民自治中違法行為應否進行干預的問題[4]。筆者認為，村民自治是村集體組織依法所享有的對本村事務的自我管理權，村民自治應當依法進行。但基于司法的消極性、中立性特點，法院不應對村民自治中的違法行為尋求積極主動的干預，只在當事人提出請求時才可介入糾紛，對違法行為予以糾正，以彰顯法律公平正義之價值功能。在當事人提出宣告基于村民自治而形成的土地補償費分配方案的無效請求時，人民法院可對村民自治決定是否符合法律規定進行司法審查，若發現村民自治決定明顯違法，則應以判決的形式予以糾正，如果村民自治決定不與法律規定相抵觸的，則應及時判決維護村民自治決定。

此外，在集體經濟組織與其成員之間土地征收補償費用分配糾紛案件中，農村集體經濟組織成員資格的確定問題也非常棘手。最高人民法院審判委員會曾經就此問題進行過討論，最高人民法院審判委員會認為，村集體經濟組織成員資格的確定問題事關廣大農民的基本民事權利，屬于《立法法》第四十二條第（一）項規定的情形，其法律解釋權在全國人大，最高人民法院不宜通過司法解釋的形式對此問題予以規定，對此問題應建議全國人大常委會做出立法解釋或者相關規定?；谝陨险J識，筆者認為，在全國人大常委會沒有作出立法解釋或出臺相關規定前，人民法院還不具備解決此類糾紛的的必要條件。因此，凡涉及集體經濟組織成員資格爭議或需要確認集體組織成員資格的?，應由當事人申請鄉（鎮）人民政府或縣（市、區）人民政府農業行政主管部門先行確認。對此，國務院國發[2004]28號《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定，省、自治區、直轄市人民政府應當根據土地補償費主要用于被征地農戶的原則，制定土地補償費在集體經濟組織內部的分配辦法，這為鄉（鎮）或縣人民政府行政主管部門確認農村集體組織成員資格提供了依據。

（三）將集體經濟組織與征地機關糾紛納入行政訴訟范圍

土地征收補償糾紛在不同的國家雖然有不同的解決機制和方式，但基本都規定了由司法機關或獨立的第三方進行最后裁決。在新加坡，被征地方對征用賠償有爭議時，先由地稅征收官作出決定，若對該決定不服，當事人可向上訴委員會上訴，對上訴委員會的決定仍然不服時，當事人依法可以向上訴法院上訴。在法國，公用征收的當事人雙方關于補償金額不能達成一致意見時，可向公用征收法官起訴，請求法院確定補償金額。在加拿大，若土地所有者與征地機構就土地征用賠償價格達不成協議，雙方可以向談判委員會如安大略省市政委員會請求仲裁，若不同意仲裁裁決，任何一方可向法院提出訴訟，請求司法裁判。在日本，征用土地的賠償爭議雖然沒有法院的司法審理，但該爭議由獨立于土地征用者和土地所有者之外的征用委員會依法定程序受理和裁決[5]?？梢姙榱吮ＷC被征收方的合法權益，通過司法機關或獨立的第三方對土地征收補償糾紛進行審理或仲裁是世界上主要國家的普遍做法，也是確保土地征收公平性的必然發展趨勢。在我國，最高人民法院于1991年發布《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)中曾規定，“公民、法人或者其他組織對行政機關依照職權作出的強制性補償決定不服的，可以依法提起行政訴訟”。按照此規定，土地所有權人對征地補償標準決定不服的，應當可以提起行政訴訟。但是這個《意見》在1999年被廢止后，征地補償標準的爭議是否可以接受司法審查缺乏法律的明確規定。筆者認為，我國應借鑒發達國家先進立法經驗，增加法院這個獨立的第三者對集體經濟組織與征地機關糾紛進行最終的司法審查，當集體經濟組織與征地機關之間發生糾紛后，可由批準征用土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以再向人民法院起訴，由人民法院進行最終裁判，以保證當事人獲得司法救濟。

［1］馮琦，馮葉等.農村集體土地征收補償費分配糾紛案件的特點、成因、對策[J].法律適用，2007，（9）：70-73.

［2］譚秋霞，韓寧.論農村集體經濟組織成員資格認定[J].赤峰學院學報（社會科學版），2011，（2）:68-70.

［3］羅建磊，包歡歡.論我國土地征收程序的完善[J].中南財經政法大學研究生學報，2008，（5）：129-135.

［4］王曉霞.農村集體土地征收補償費分配若干問題探討[J].華北國土資源，2008，（1）：20-22.

［5］吳行政.我國農村土地征收補償法律問題研究[J].廣東工業大學學報（社會科學版），2010，（2）：40-43.

Dilemma and Countermeasure to Judicial Review on Compensation Dispute of Land Expropriation

Ding Chen，Zhao Jian-guo
（Tongling University,Tongling Anhui 244000，China）

The thesis enumerates the reality of compensation dispute of land expropriation in the rural area,analyzes the issues when judicial offices doing judicial review on the dispute between collective economic organizations，the organizations and their members,between the organizations and land expropriation offices during the land taking in the rural area,and gives the corresponding countermeasure and proposal.

Judicial Review;Country;Land Expropriation;Dilemma;Countermeasure

D912.3

A

1672-0547（2011）03-0070-03

2011－05-09

丁 辰（1972-），男，安徽懷寧人，銅陵學院法政系副教授，碩士，研究方向：民商法；

趙建國（1962-），男，安徽無為人，銅陵學院法政系教授，碩士，研究方向：經濟法。

安徽省教育廳人文社會科學研究基金項目《司法審查農村土地征收補償糾紛的困境研究》（編號：2010SK403）成果。