我國民間資本參與基礎設施建設的障礙與促進對策

賈海峰 王旗紅

（安徽工商職業學院，安徽 合肥 230601）

我國民間資本參與基礎設施建設的障礙與促進對策

賈海峰 王旗紅

（安徽工商職業學院，安徽 合肥 230601）

基礎設施建設是持續發展之本。民間資本投資基礎設施領域對加快我國基礎設施建設步伐，促進經濟發展，解決民間資本出路，減少由于資本投資不當帶來負面影響具有重要意義。文章在對民間資本參與基礎設施建設的現狀和存在問題分析的基礎上，給出了促進民間資本投資基礎設施建設的對策建議。

民間資本；基礎設施；對策

1.我國民間資本參與基礎設施建設的重要意義

民間資本：民間資本主要是相對于國家資本而言，是由民營業主所掌握并用以投資的那部分資本，以及市場游資、個人積蓄、集體及合作企業的資產等共同構成的一個資本范疇。

基礎設施：基礎設施的定義有狹義和廣義之分。狹義的基礎設施主要是指經濟性基礎設施，比如交通運輸、通訊等公共設施和公共工程等；廣義的基礎設施除此以外，還包括教育、法律、衛生以及行政管理等部門（本文所指為狹義的基礎設施）。

基礎設施與一國經濟的發展密切相關,它對一國的社會總需求、產業及產業結構及社會福利水平等都有著影響。我國作為一個發展中國家，要實現國民經濟的快速、健康、穩定發展，必須使基礎設施建設先行。在目前我國積極推進的以西部大開發、東北振興、中部崛起、東部加快發展“四大板塊”為主體的區域經濟發展戰略中，黨中央、國務院出臺了一系列具有明顯的指向性的政策措施和安排，其中，為推進西部大開發，促進中部地區崛起，都重點強調要加大基礎設施建設力度。但是，傳統的基礎設施建設是政府直接投資、建設和運營管理。這種政府投資、融資、建設，管理的“一肩挑”方式導致政府財力難以承受，投資效率低下，基礎設施建設滯后已成為經濟發展的瓶頸。在改革開放的推動下，我們更多想到的是引進外資。但是基礎設施對一國經濟的重要性決定了不能完全依賴于國外資本。國際經驗表明，過度依賴外資的經濟發展沒有穩固的基礎，潛在著許多風險。

國家的改革開放政策為我國民營企業的發展提供了良好的發展環境，近年來，國家出臺了一系列促進民營中小企業發展的政策，民營中小企業得到長足發展，居民收入不斷提高，民間聚集了雄厚的社會財富。以民營經濟為例，經測算，“十一五”期間我國登記注冊的私營企業數量已超過840萬戶，成為我國最大的企業群體，占全國實有企業總數的74%；私營企業注冊資金年總額超過19萬億元。個體工商戶超過3400萬戶，注冊資金超過1.3萬億元。2010年底，民營經濟城鎮固定資產投資總額超過12萬億元，民營經濟在全部19個行業中的9個行業投資占比超過30%。民營企業出口總額超過4500億美元，高于國有企業出口總額1倍以上，占全社會出口總額的30%以上。民營資本發展初期，一般偏重于那些短平快、馬上能見效、馬上能贏利的項目。從目前看，主要集中于房地產業、流通服務業或一些建設期短，見效快的建設項目等。隨著民營企業規模的進一步壯大，相關市場飽和，利潤率降低，很多民營企業都苦于找不到好的投資渠道，使得巨額資金沒有出口。同時，我國是一個有儲蓄傳統的國家，民間的儲蓄存款已達數十萬億。如何給這巨額的存款找到合理的投資渠道，也是一個重要的社會問題。

從以上的分析可見，一邊是基礎設施建設資金缺口巨大，一邊是民間資本投資渠道狹窄，巨額的資金找不到出路。民間資本閑置和國家基礎設施建設資金短缺并存。吸引民間資本參與基礎設施建設，能夠在短期內籌集到基礎設施建設所需要的巨額資金，有效緩解國家的財政壓力；同時，將基礎設施的發展建立在國內堅實的儲蓄基礎之上，可以避免利用外資的種種風險；還能夠有效地改革基礎企業的運行機制，更多地發揮市場機制的作用。最后，有利于引導民間資本的發展方向,為其拓展市場、開發投資機會,促進其健康發展。

2.我國民間資本參與基礎設施建設存在的問題

隨著社會對民間資本投資的逐步認可和各項政策措施的逐步到位，民間資本參與基礎設施建設的領域和空間越來越廣闊。但是，和國家資本比昂比，民間資本想要順利、全面、系統的參與基礎設施建設還是存在一定的障礙，具體表現在以下方面：

（1）觀念障礙的制約

一是地方政府觀念的障礙。由于民間投資的效率高于政府投資，在基礎設施領域引入民間資本，必然威脅到當地基礎設施領域的國有企事業單位。政府作為國有資本的管理者，負有保值增值的責任。并且政府和基礎設施領域國企本身也存在著千絲萬縷的聯系。在這種情形下，政府的心理天平向國企傾斜是可想而知的。二是社會上“寧國勿民”的觀念障礙。目前，人們對政府與市場在基礎設施領域的定位問題還存在認識上的偏差。在國資進退、銀行貸款、項目審批等許多具體問題上，有關部門還存在著“寧國勿民”的觀念。三是國有企業干部職工的觀念障礙。對基礎設施領域原有國有企事業單位進行公司化、股份化改制，是我國基礎設施領域市場化過程中的主要形式和任務。這一改革碰到的最大難題是改制中人員裁減、下崗安置問題。由于擔心改制后自己鐵飯碗被打破，利益受損，國有企業的干部職工對改制心存抵觸情緒。

（2）市場準入隱性壁壘的阻礙

雖然基礎設施對民間資本開放的程度、順序等，都是在地方政府的統籌下推進的。但是，在具體項目的操作過程中，政府高層領導與民間投資者達成的共識卻往往不能較快落實。主要原因在于民間資本的市場準入存在隱性壁壘。在政府長期壟斷下，許多基礎服務行業已經形成利益集團，嘴上喊著“歡迎”的口號，背地里卻合力抵制民間資本的介入。

（3）行政體制和運行機制不完善

一是項目審批制度的制約。民間資本投資基礎設施的基本方式是特許經營權。基礎設施領域的特許經營權，是指政府為項目的建設和經營提供特別行政許可，由民間資本作為項目的投資者安排融資，承擔風險，開發建設，獲取回報。但我國投融資體制的根本性制度是項目審批制度。特許經營權在我國適用范圍十分有限。長期以來，民間資本介入基建領域，面對的是有特許權項目無特許權制度的局面。制度的欠缺使民間資本在投資具體基礎設施項目費時費力，效率低下。

二是政府缺乏相應人才。基礎設施領域實施市場化改革，放松管制讓民間資本進入，在我國還是新生事物，許多地方政府部門缺乏了解如何運作BOT、TOT等市場化模式的人才。人才的缺乏使得項目在準備階段耗時長，效率低。或啟動的項目在價格、回報率、監管等關鍵問題上出現失誤，存在法律漏洞，有的甚至嚴重侵害國家利益和消費者利益。

三是社會中介服務機構不配套。按照現有法律，政府具有組織基礎設施建設的法定職責，但法律并沒有授權政府融通社會資本。而且，國家有關政策規定政府不能從事經營性活動，禁止地方政府與企業簽訂商業合同，或為企業提供擔保。與民間資本合作的政府法人是不存在的。很多民間資本在運用BOT和TOT等市場化項目時，遇到誰代表政府與民營企業簽約的現實問題。現有的BOT項目合同，有的是與政府主管部門簽訂的，有的是與政府主管部門下屬的公司簽訂的。若政府領導人崗位變動，民營企業投資權益就無法保障，這也是當前制約民間資本進入基礎設施領域的一大障礙。

（4）民營企業自身因素的制約

基礎設施產業鏈較長，從投資、建設、運營、管理到投資回收需要較長的期限。因此需要穩定的專業人才隊伍和健全的管理制度。而民營經濟由于自身發展的歷史原因，不少民營企業家族制、人治色彩濃厚，股權關系復雜，法人治理結構不完善，管理過于粗放，經理層與董事會權責界限不分明，監事會作用薄弱，制度建設滯后。民營企業的產權相對集中在家族成員或少數創業者手中，造成民營企業股權凝固化。家族制管理方式難以適應現代企業發展的需要，往往導致投資的隨意性和非持續性。

（5）基礎設施產出服務價格形成機制不科學

民間資本介入基礎設施建設，涉及地方政府、民間資本、社會公眾三個主體。世界銀行發布的報告《改革基礎設施：私有化、監管和競爭》提出，“有效的監管”是正確實行基礎設施改革的關鍵促進條件。“有效的監管可以為維護民間資本和社會公眾兩方面的利益提供可信的承諾，對于吸引長期民間資本以滿足對充足可靠的基礎設施服務的需求是十分重要的。”地方政府要想成功吸引民間資本投資基建行業，必須建立科學的基礎設施產出服務價格形成機制。但是，我國各類服務項目收費標準必須經物價部門審批，物價部門的決定權給項目投資人出資收益帶來很大的不確定性，影響民間資本參與基礎設施建設的積極性。

（6）國有資本的退出機制不健全

民間資本進入基礎設施領域，不僅存在市場準入的制約，而且還受到國有資本難以退出的阻撓。存在內部人控制的企業不會主動退出市場，地方政府也不愿放棄經營業績較好的國有企業。同時，我國沒有建立國有資本退出援助機制。在基建領域，實物資源進入后就具備了資產專用性，一旦投入成為沉淀成本的可能性極大。而且，無論采用何種退出形式，都要涉及冗員、呆壞帳、企業辦社會等一系列問題。單純依靠國有企業自身進行產業轉型和退出是很難實現，或者說是無法實現的。

（7）民營企業融資機制不健全

由于基礎設施項目投資金額一般都比較巨大，介入該領域的民間資本雖然財力一般都比較雄厚，但也還存在融資需求。近幾年來，中國基礎設施融資市場發展較快，形成了股票類、貸款類、債券類、基金類等融資方式。但是，這些融資渠道只是對國有大企業而言的，對民間資本的開放度很低。我國目前還沒有形成有效的民營企業融資機制。民間資本相對國有企業的融資機會少、規模小、期限短、比重低、品種少、成本高，遠遠滿足不了民間資本投資基礎設施的需求。民間資本在投資基礎設施項目時需要銀行的長期融資支持。但國有銀行和一般的股份制商業銀行很少將民營企業作為融資支持的主要對象。融資的困難制約了民間資本投資基建項目的積極性。

3.民間資本投資基礎設施領域的促進對策

（1）切實轉變政府的施政理念

一是切實轉變政府施政理念。樹立“政府引導、社會參與、市場運作”的總體改革目標，遵循公平、公正、公開、高效的原則，確立優先使用市場機制配置資源的“習慣性思維”。二是明確界定各類投資主體的投資領域，原則上能夠對外開放的項目，一律對民間資本開放。三是按照政府投資職能、投資管理職能和行業職能分離的原則，對城市市政、公共基礎設施相關政府機構和政府性公司進行配套改革。四是打破壟斷，實現可經營項目的投資主體多元化。同時堅持誰投資、誰所有、誰受益、誰承擔風險的原則，真正建立投資主體投資風險約束機制，實現投資決策科學化。五是加強政府的宏觀調控和制度建設。制定推進公共基礎設施投融資改革的政策、法規，建立投資信息發布制度，完善公用事業監督管理體制，建立政府投資決策咨詢制度，提高政府投資的科學化、民主化、法制化水平。六是積極培育社會中介服務體系。發揮投資咨詢、設計、監理、評估、擔保、法律、社會審計等社會中介機構在投融資中的作用，盡快建立中介機構的信譽保險體系和監督體系等。七是制定高度透明的投融資法律條文體系。規范投融資環境，增強基建領域對民間資本的吸引力。同時，民營企業也應從法律的角度去為自己爭取利益，與政府構成良性的互動，推動我國相關法制建設的進一步完善。

（2）加大政府在資本市場融資中的作用

一是為基礎設施融資提供制度上的支持。當基礎設施的籌資渠道由政府財政為主導轉向以民間資本為主導后，政府應著力培育資本市場良好運作所需要的各種因素（比如基礎設施投資者、信用評級機構），建立資本市場健康發展所需要的一系列法規、制度，加強資本市場監督和管理，為基礎設施融資提供制度上的支持。

二是對基礎設施項目提供必要的信用支持。加快金融改革步伐，組建中小民營銀行，拓寬民營企業融資渠道，制定切實可行的政策，鼓勵各銀行向合規經營的民營企業提供融資支持。特別是在基礎設施利用資本市場籌資之初，對基礎設施項目提供信用支持尤為必要。

（3）建立特許經營制度

對于民間資本投資基礎設施，應建立兩個層次的特許經營權制度。一是由省級政府（或市政府）頒布關于特許經營權的地方性法規，明確特許權項目的性質、特許權授予程序及一般性原則、民間資本的市場準入制度等。二是在具體的基礎設施項目上，由城市政府和民間投資者簽訂特許權經營協議，以合同的方式確保項目的商業化運作，提高項目經營條件的確定性。

（4）建立科學的基礎設施服務價格形成機制

基礎設施服務價格與項目盈利性、投資回報率密切相連，是地方政府、民間資本和社會公眾關注的焦點，決定著民間資本投資基礎設施領域的積極性。首先，政府不應將無法盈利的項目推給民間資本。在把基礎設施推向市場時，政府應對項目的盈利性認真分析，應盡量做出減少各類風險的安排，降低投資者對投資回報率的要求，以最終降低基礎服務價格。其次，政府和投資者雙方都應理性看待投資回報率。雙方都必須認真分析測算構成投資回報率的所有投入、產出因素，并通過商務談判使某些投入產出參數成為特許權協議中的保證性條款。在充分發揮民間投資高效率和高效益的優勢的同時，使政府不因保證固定的投資回報率而承擔不該承擔的市場風險。最后，營基礎設施服務價格的確認和調整應主要依據特許權經營協議。在特許權經營期內，政府作為協議簽約方之一，應改變傳統的不受制約的“宏觀調控”模式，寓監管、調控于協議之中。給民間投資者一個可以預見政策環境，避免承擔政策風險。

（5）提高民營企業自身素質

基礎設施項目對資金規模、技術要求和管理水平都有很高的要求。民營企業要全面參與基礎設施建設領域，必須進一步深化民營企業體制改革，提高自身管理水平，從傳統的家族式管理向現代企業制度過渡。同時，基礎設施項目往往涉及廣泛的社會利益,關系著老百姓的切身利益。因此還要求經營者要有強烈的社會責任感、長遠的發展眼光和平和的心態。堅持誠信經營,以優質的產品和服務贏得社會信任,從而實現社會利益和企業利益的和諧發展。

（6）培養專業人才

要通過高校和社會培養一支專業的人才隊伍。這些專業人才必須掌握豐富的金融、法律知識，熟悉項目融資的規則和辦法，具備合同談判、項目實施、風險管理、財務管理等多方面的能力。政府項目融資主管官員還必須具備制定相關法規政策的能力。

（7）國有經濟逐步退出競爭性、經營性的基礎設施項目領域

政府應建立國有資本退出援助機制。通過采取放棄控股、減持股權、合作合資、出售資產、公開拍賣等多種形式幫助國有經濟有序退出基礎設施建設領域。將國有資本投資轉向其它資本不愿進入的公益性極強的領域以及涉及國家安全、主權等不宜由私人來控制的特殊領域，為其它所有制經濟的發展騰出空間。同時，要加強社會保障制度的建設，解決好退出企業職工的生活問題，減少退出障礙。

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Study on Making Investment Policy of Civilan Capital on the Construction of Infrastructure in Our Counity

Jia Hai－feng，Wang Qi－hong
（Anhui business vocational college，Hefei Anhui 230601，China）

Sustainable development is based on the Construction of Infrastructure.That investment and financing of civilian capital on the Construction of Infrastructure in our country is favorable for both country and people,which not only takes full advantage of civilian capital,accelerates the progress of the construction and economics of our country,but also extends application area of enormous civilian capital and reduces negative effect by unadvisable investment.In this thesis,it analyses the obstacles when the civilian capital invests the Construction of Infrastructure in our country.On this base,it puts forward put forward some countermeasures against these obstacles.

civilian capital;the construction of infrastructure;countermeasures

F283

A

1672-0547（2011）03-0029-03

2011－04-16

賈海峰（1973-），女，安徽霍邱人，安徽工商職業學院講師、會計師，碩士，研究方向：會計基本理論；

王旗紅（1981-），女，安徽蚌埠人，安徽工商職業學院講師，碩士，研究方向：會計基本理論。

2010年安徽省教育廳高校省級人文社科研究項目《民間資本參與安徽基礎設施建設可行性研究》中期研究成果（編號：2010sk571）,項目主持人：賈海峰。