城市市政公用事業引進民間資本的動力機制及路徑選擇

王 振

（貴州大學，貴州 貴陽 550025）

城市市政公用事業引進民間資本的動力機制及路徑選擇

王 振

（貴州大學，貴州 貴陽 550025）

市政公用事業是一個城市賴以生存和發展的物質基礎，在城市發展中具有極其重要的作用。當前，我國市政公用事業市場運作中的政府改革明顯滯后于社會其他行業，己經不能滿足市政人群的生產和生活需要，與整個社會的經濟發展不相適應。推進市政公用事業改革成了不容忽視的重要問題。

城市市政公用事業；民間資本；動力機制；路徑選擇

一、城市市政公用事業的基本內容

市政公用事業包括城市供水、集中供熱、垃圾處理、市政道橋、公共交通、園林綠化、污水處理、管道燃氣八個方面。

在城市基礎設施中，城市公用事業是重要的組成部分，也是國民經濟中的重要一環。市政公用事業對經濟發展具有先導、基礎的作用。作為城市社會經濟活動載體的城市基礎設施建設，日益受到人們的重視。建設并管理好城市市政公用設施，對促進城市經濟穩定健康發展，對城市功能、質量的提高和城市現代化建設具有特別重要的意義。①

二、我國城市市政公用事業現狀評估

截至2009年4月，中央的4萬億投資已經帶動了地方30多萬億元的投資。從4萬億到30多萬億，這些保經濟增長的投資都流向了哪些領域。資料顯示，鐵路、公路、航空、能源等基礎設施以及醫改、住房保障等民生工程都是投資的主要流向。例如某省撥付90億元資金，主要用于保障性住房、農村民生和基礎設施、重大基礎設施建設等。某省投資了3300億元投資，主要投向千億基礎網絡工程、千億產業提升工程和千億惠民工程。其中惠民工程主要指配備教育、醫療、文化、體育等基本服務設施。然而專家指出，各地似乎都缺少了對城市公用事業的關注，而中國目前仍處在市政設施相對不足且市政公用設施需求迅速增長的階段。雖然投資中有用于城市公用事業的部分，但是比例很小、規模不大，尚不足以體現城市公用事業對經濟增長的重要拉動作用。②

據統計，目前全國的城市市政設施固定資產投資在1萬億元左右，占全國GDP的比例在2%以上。一些專家指出，因為城市道路、供水、燃氣、污水處理和垃圾處理等建設任務仍然艱巨，在目前的投資規模基礎上，投資擴大1倍，達到2萬億元的規模，也很難說就能完全解決問題。因此，必須拓寬融資渠道，建立多渠道、多元化的城市市政投融資機制，進一步放開市場，積極推進城市公用設施的市場化改革。③2002年12月，原建設部頒布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，鼓勵社會資金、外國資本參與市政公用設施建設。在市政公用事業逐漸放開的過程中，已經有越來越多的社會資本進入。④

隨著市政公用事業市場化改革的推進，一些問題開始出現。2008年1月，某市300多輛公交車停運，致使全市70多萬市民出行困難。造成停運的原因在于公交民營化運轉不良。一些業內人士指出，在原建設部文件出臺后，很多地方政府就開始賣水廠，要么是跟外資合作，要么干脆一賣了之。公交線路、水廠賣出去，本身沒有錯，但基礎分析工作中沒有做好，只想到有人買，政府還能有些收入，賣完后卻沒有人管，很多地方在打開市政公用設施投資大門之前并沒有做好充分準備。⑤而國外開展這類做法一般先要立法，我國則跳過了這樣的程序，而且政策法規、標準、管理措施、管理能力都不配套。公用事業中有一部分注定是沒有效益的，這就不能打包全賣出去，而需要政府投入才能搞起來。不能都交給社會資本經營，更不能放任其賺錢，不對其進行管理。

三、我國城市公用事業引進民間資本的動力機制

1.直接動力：拓寬融資渠道，解決供求矛盾

近年來我國城市建設固定資產投資在國內生產總值中所占比重不斷上升，但市政公用事業的服務供求缺口仍然很大，供求矛盾依然突出。當前我國城市建設所需資金仍以政府財政或依靠政府信用獲取為主要來源。以2004年為例，全年城市建設固定資產投資合計4383億元，其中中央財政撥款、地方財政撥款和有政府背景的國內銀行貸款總計為2469.3億元，占到了總量的56%，再加上各地區、各部門籌集用于固定資產投資的預算外資金，超過了投資總量的80%，真正依靠外商和民間直接投資，包括發行股票和債券籌集的資金，不足總量的20%。⑥相對于需求高速增長所引起的投資總量不足，政府財政性資源已難以滿足城市發展的投資需求，解決的有效途徑就是積極拓寬融資渠道，擴大社會直接投資的規模。

2.現實動力：明確政府角色，完善政府監管體系

公共物品理論的演進使我們認識到，作為提供具有準公共物品性質的產品和服務的行業，在市政公用事業的運營、管理中，政府的介入不可避免。但是從以效率為取向的改革為出發點，政府介入的范圍、程度需要重新界定。在我國傳統的以政府主導為特征的市政公用事業服務供給模式下，政府兼有物品或服務的生產者、安排者和監管者的角色，這樣一種集多重功能為一身的角色安排，使政府作為生產者缺乏有效競爭，作為安排者對公眾需求的回應性日益降低，并且政府各部門、各層級間條塊分割，無法發揮監管者應有的作用。正是這種缺乏合理分工的角色安排，使市政公用事業的服務供給效率難以得到提高，因而需要通過引入市場競爭機制進行改革。

3.內部動力：提高資金使用效率

與西方發達國家公用事業部門曾經遇到的政府主導公共服務供給所產生的問題類似，我國市政公用行業中國有企業比重較高且大多處于行業壟斷地位，普遍存在缺乏競爭壓力、管理機制僵化、對用戶需求缺乏回應性、缺乏為公眾服務的意識、產品和服務質量差等問題。據統計，全國供水行業國有企業平均富余人員約占50%；公交行業人車比平均為11:1，遠高于發達國家3:1的水平。其結果是，全國89個城市供水企業虧損面為60%，而全國66個城市的公交企業虧損面為80%。[4]物品和服務供給效率低、資金使用效率低，使市政公用事業領域仍然存在巨大效率空間。

4.外部動力：城市化進程加快所帶來的服務需求劇增

市政公用事業是城市經濟和社會發展的載體，它的服務供給水平直接關系到城市經濟和社會的可持續發展，城市化進程的加快將對市政公用事業所提供的物品和服務產生巨大的需求壓力。我國目前正處于城市化高速發展時期，全國城市化水平自1998年以來每年提高1.4個百分點，在2003年底就已突破40%，并且按照黨的十六大提出的全面建設小康社會目標的要求，到2020年我國城市化水平將達到60～70%。按照國際經驗，城市化水平在30%一70%之間是市政基礎設施加速增長時期。⑦因此，在未來一段時期，我國市政公用事業將面臨持續的、前所未有的高需求，目前單純依靠政府主導的市政公用事業運營模式很難滿足城市一化進程所帶來的需求壓力，需要在保持公共部門控制能力的前提下充分利用民間資本在技術、管理和資金等方面的優勢。

四、城市市政公用事業引進民間資本的路徑選擇

市政公用事業的各個行業，如供水、供氣、供電等不僅與人們的生活密切相關，也關系到國家的安全與穩定。因此，加快研究出臺相應的應急措施，保證公共產品的安全與穩定的供給意義重大。

1.制定完善的法律

控制市政公用事業改革民營化工具運用中的風險隱患，首要的也是最基礎的工作就是建立完善的法律體系框架，使民營化工具在一個科學合理的法律規范體系下健康運作。西方發達國家在立法先行方面有著很好的經驗值得我們借鑒。英國撒切爾夫人在推行公共事業改革之前，就做好了法律上的準備，分別在電信、煤氣、自來水等產業頒布了法律，對各產業市場化的重要問題作了規定，還依法在各行業分別建立了一個法定的政府管制機構，并賦予其相應的權力和責任等。我國市政公用事業應借鑒國外的先進經驗，結合現階段民營化工具運用的現實要求，盡快建立和完善有關市政公用事業行業建設管理方面的法律法規。

2.建立完善的監管機構

西方發達國家的監管經驗表明，市政公用事業監管的未來趨勢是多元主體的參與和合作。如，英國政府在首相辦公室設立憲章運動領導小組，又設立由商界、顧客代表等組成的專家委員會，在政府內部一同負責憲章運動的推動工作;在政府機構外部設立獨立的公民憲章監督專員，后又設立了人民監督委員會，通過獨立的監管機構和內外結合的監管機制，加強對公共服務的質量和效率的監督。⑧長期以來，我國對市政公用事業的監管主要是以政府為中心，缺少中介機構、社會公眾等多元主體的參與，不僅給政府監管帶來了巨大的負擔，也一定程度上降低了監管的效果。為了防范政府監管過程中的腐敗風險和監管力量不足等問題，有必要構建多元主體的監管格局。構建多元主體的監管體系，最重要的是加強政府與社會的合作，充分發揮中介機構、非營利組織以及一些行業協會等組織的作用，發揮社會公眾參與監督的作用。

3.建立科學的價格監管模式

當前，我國市政公用事業的價格大都采用投資回報率價格監管的方法。這種價格監管模式掙扎于“企業成本上升——提高產品價格——企業成本再上升——再提高產品價格”的怪圈，最終導致產品價格的節節攀高。究其原因就在于,目前的公用事業價格制定對生產企業降低成本沒有激勵作用。⑨事實上,市政公用事業改革的目標應當是提高生產企業的效率,降低產品價格,提高社會福利。因此,今后我國公用事業價格制定應當更多的采用激勵性價格監管方法,來促使企業提高效率。

4.完善監管制度體系

完善的監管制度體系，不僅是市政公用事業民營化改革監管的核心內容，還是防范民營化工具運用風險的有效因素。

第一，健全市政公用事業的市場準入監管，建立和完善特許經營管理制度。對打算進入市政公用事業的企業嚴格把關，保持部分公用事業的規模經濟性，避免資源浪費、重復建設以及過度競爭。

第二，建立科學的價格機制，完善價格監管。市政公用事業改革過程中，我們必須選擇適當的定價方式，建立科學合理的定價機制，完善價格監管。一方面避免邊際成本定價帶來的后果，同時制定最高限價的方式⑩；另一方面避免壟斷定價。

5.建立監管評估機制

加強對監管者的監管績效評估至關重要。為了有效地對監管績效進行評估，可以考慮成立獨立的政府監管評價機構，建立有針對性的、可操作的績效考核管理體系，加強對監管活動的評估，保證政府監管的有效實施。建立和完善績效評估標準。將監管的成本收益設計為可量化績效指標;另外，指標設計要“因地制宜”，根據地區情況、市政公用事業不同行業的特點，分層分級進行，既要有對整個行業監管的總體評估，又要有對具體項目的監管評估。最后，可以考慮將市政公用事業監管評估考核結果納入公共部門人事考核體系，作為監管部門福利、人事晉升等的評估參考準則。

注：

①②③⑤[1]2010年十三省公務員聯考申論材料一、材料二.

④吳娟.公用事業市場化的風險防范與控制[M].濟南:山東大學出版社，2006.186.

⑥天則經濟研究所.中國公用事業民營化[R].2005.26.

⑦汪永成.公用事業市場化政策潛在的公共風險及其控制[J].南京:江海學刊，2005，(1):91.

⑧王義.論英國行政改革中的市場化取向[J].山東農業大學學報,2003，(5):34.

⑨劉新民.公共產品為何漲價不停[N].中國經濟,2003-03-26.

⑩余暉,秦虹:公私合作制的中國試驗[M].上海:上海人民出版社，2005.132.

Dynamic Mechanism and Paths of City Municipal Public Utilities Introduce Folk Capital

Wang Zhen
(Guizhou University，Guiyang Guizhou 550025，China)

Municipal utilities is a city for the survival and development of material foundation,in urban development it has the extremely vital role.Currently,municipal public utilities in China market operation of government reform is slower than other social industry,already cannot satisfy the municipal people's production and life needs,and does not adapt with the whole social economic development.It is an important problem that not allow to ignore to promote the refom of public utilities.

urban public utilities；folk capital；dynamic mechanism；path selection

F299.2

A

1672-0547（2011）03-0024-02

2011－04-11

王 振（1985-），男，河南新鄉人，貴州大學經濟學院行政管理專業碩士研究生，研究方向：地方政府管理。