推進懲治和預防腐敗體系研究

陳春凱

(鐵道警官高等?？茖W校，河南鄭州450053)

胡錦濤總書記指出，反腐倡廉能力是黨的執政能力的重要體現，提高反腐倡廉能力成為提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位的重要保證。而構筑反腐倡廉的制度體系，是提高反腐倡廉能力的有效途徑。黨的十六屆四中全會提出要標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，抓緊建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系。

一、體制改革是我國制度反腐的關鍵

中國共產黨是馬克思主義武裝起來的中國工人階級的先鋒隊，始終代表先進生產力的發展要求，始終代表中國先進文化的前進方向，始終代表最廣大人民的根本利益。我黨的先進性決定了反腐倡廉的必要性。

(一)黨反腐倡廉斗爭的歷史經驗

權力的濫用導致腐敗已是世所公認，遏制腐敗的關鍵在于遏制權力的濫用，對于如何做到這一點，綜觀我黨和政府的反腐倡廉史，我們著重強調了兩點:一是教育，二是懲處。

在革命時期黨所頒布的《關于堅決清洗貪污腐化分子的通告》、《三大紀律八項注意》、《古田會議決議》、《關于懲治貪污浪費行為》的訓令、黨的三大工作作風等，是我黨反腐倡廉理論的重要內容。新中國成立后，我黨把廉潔從政，作為黨的作風建設的重要內容。改革開放以來，在鄧小平理論的指導下，我黨提出了一系列正確的關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭的方針、決策和部署。可以說，在“教育+懲處”作為我黨反腐敗斗爭思想的長期指導下，我們還必須重視更科學化、更規范化、更具操作性的制度反腐的重要性，使權力能夠得到制約和監督。

(二)我國社會制度的性質決定了制度反腐的關鍵在于體制改革

江澤民同志指出:“從本質上說，腐敗現象是剝削制度的產物。社會主義制度作為區別于歷史上任何剝削制度的社會制度，為根本消除腐敗，創造了條件?！边@段話的基本含義是:(1)我國的根本社會制度是消除腐敗的先決條件，動搖這一根本制度，我們必定會回到剝削階級這條老路，這也正是腐敗產生的制度性根源。(2)我國的社會制度只是為根除腐敗創造了條件，而不會自動消除腐敗。在根本制度不能動搖的前提下，我們要根治腐敗，把制度反腐的突破口選在體制改革和創新上。

(三)我國所處的體制轉換期決定了必須把體制的改革作為制度反腐的關鍵

一是經濟體制的轉換，即從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉換，為腐敗提供了機會。

二是政治體制的轉換，即從新中國建國初期的高度集權體制向適度的分權體制的轉變。

體制轉換期的一個最大特點是“體制短缺”，就是舊的體制被打破，而新的體制尚未形成或雖初步形成但不能有效運轉而造成的特有現象?！绑w制短缺”給腐敗提供了極大的制度空間，而源于體制的腐敗僅靠教育懲處是難以奏效的，簡單的糾風和專項治理帶來的是此起彼伏的腐敗局面。只有抓住腐敗的根源，通過持續的體制改革和創新，形成新的社會制約機制、監督機制，才能有效地遏制腐敗。

(四)當前腐敗呈現出的新特點要求把體制改革作為制度反腐的關鍵

隨著改革開放的深入發展和反腐敗斗爭力度的不斷加大，腐敗分子也在不斷“研究探索”貪污受賄等的新形式和新途徑，當前腐敗呈現出以下特點:

1.“一把手腐敗”現象最為突出

在當前的各種腐敗形式中，“一把手的腐敗”現象最為突出。在遼寧沈陽查處的慕綏新案件中，有16人是第一把手。從2005年1月至2010年5月，全國各級檢察機關反貪部門集中力量查辦大案94933件，占立案總數的64.77%，縣處級以上干部13192人，占立案總數的7.39%，其中百萬元以上案件87776件，廳局級以上干部1004人［1］。

2.“用人腐敗”

導致用人腐敗的重要制度原因是，自上而下選拔干部人事制度，使干部管理權集中于少數領導者手中，同時對他們的權力又缺乏有力的監督機制。

3.“群體腐敗”。所謂群體腐敗是指某個或某些單位的公職人員大規模地從事腐敗活動的現象。反腐敗斗爭中所出的“窩案”、“串案”，以單位名義所從事的腐敗犯罪，各種部門或行業性的不正之風等，均屬于群體腐敗的范疇。2006年，前上海市委書記陳良宇被雙軌，引發串案、窩案［2］。

4.“司法腐敗”

司法腐敗是司法人員或司法機構利用司法權謀求私利的行為。司法腐敗已經成為社會各界高度關注的問題［3］。

5.“行政腐敗”

就是行政管理機關工作人員利用行政管理權謀取私利的行為。在經濟領域中用政治權力謀取個人或小團體的財富是我國轉型時期腐敗犯罪的主要形式。一是經濟領域腐敗犯罪的高發群體是那些掌管人、財、物大權的實權人物和部門。二是經濟領域腐敗犯罪的多發部位是經濟發展的熱點部位和經濟體制改革的重點領域。三是在經濟利益驅使下的腐敗犯罪具有瘋狂的貪婪性和完全不計后果的特征。

二、腐敗根源的理論探究

(一)腐敗是公共權力非公共運作

1.權力的性質

公共權力是一柄“雙刃劍”，是一柄達摩克利斯之劍，隨時高懸在每個人的頭顱之上。權力是一種特殊的力量，而且是屬于人類社會所獨有的力量，一切權力都是公共權力。社會主義的權力運作和行使應該具有以往任何社會的權力所不可能有的群眾基礎和科學依據，使權力的公共性獲得制度保障。但是，社會主義社會中也存在著權力腐敗的問題，這種腐敗雖然不是以制度支持為特征的，但在表現方式上卻與以往的制度條件下的情況一樣，是一種官僚主義和以權謀私行為。

2.腐敗的危害

腐敗帶來的危害是不言而喻的，它無論對“國”對“家”、對社會對個人、對經濟對政治、對物質對精神都貽害無窮，無論怎樣估計都不會過分。

(1)腐敗使政府的權威性降低，直接危及政治穩定。腐敗是現代化進程中的陷阱，對社會的發展構成了極大的危害。政治穩定是社會穩定和發展的重要保證，行政腐敗嚴重損害了政府的形象，影響了政府的權威，打擊了民眾對政府的信心，破壞了政治體系運行的合法性基礎，分解了社會的有機整合，導致了政府的危機，嚴重的還會引發社會的動亂。詹姆斯·哈林頓曾嚴厲地說過:“一個政府的腐敗將意味著另一個政府的誕生。”［4］

(2)腐敗破壞市場的正常秩序，嚴重阻礙經濟發展。一是腐敗的猖獗使得政府推進經濟發展的壓力型體制發生裂變，從而刺激著建立在虛假繁榮和浮夸基礎上的“泡沫經濟”的浮現。二是腐敗的猖獗使得公私產權制度發生劣變，并促進了隱形經濟的發展。三是腐敗的猖獗使得市場競爭制度發生劣變，從而對經濟績效產生有害的影響。

(3)腐敗造成社會貧富懸殊，加劇不平等現象。合理的社會分層和較高的社會流動性對于促進社會的發展具有重要的意義。在轉型過程中腐敗的猖獗卻對社會流動和社會的層級分化產生了嚴重的消極影響。黃葦町認為:在致富手段上，權錢交易、以權謀私最為引人注目，3/4的人認為賺大錢的后盾是權力［4］。2010年上半年全國查處商業賄賂案件1411件［1］。

(4)腐敗的泛濫，導致社會道德日益下降。腐敗的猖獗本是“價值失范”、道德約束乏力的產物，它反過來又進一步加劇了“價值的失范”和削弱了道德規范對人們行為的約束力量。其最終結果是降低了整個社會的道德水準，敗壞了社會風氣。何增科認為，當不道德行為風行于整個社會時，這個社會就將陷入一種弱肉強食的可怕境地［4］。

（4）對熱應力和形變計算結果研究表明，溫度梯度引起的熱應力比硅的屈服強度小一個數量級，最大形變量為2.56μm。

(二)腐敗發生的原因

1.經濟轉軌提供了腐敗的機會

一是經濟體制的轉換，即從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉換，為腐敗提供了機會。

腐敗是一種政治現象，但政治不過是經濟的集中表現，所以腐敗的深層原因還是在于經濟本身。在計劃經濟向市場經濟的轉軌過程中，腐敗的突出表現如權錢交易、行賄受賄等等都與市場交易有著相當大的共性，從某種意義上說，新的經濟格局為交易互利創造了許多機會。

首先是大量獨立的經濟主體的萌生。隨著市場化取向的經濟體制改革的進行，各種獨立的經濟利益主體形成，它們中有些人為獲取政府官員手中權力所帶來的巨大財富，往往使用一些不正當的手段去拉攏腐蝕掌握著人、財、物支配權的行政主管部門的官員，從而引起瘋狂的“尋租行為”［4］。其次是社會物質利益合法分配形式不公所導致的非法分配形式的存在和蔓延。再者是新舊體制同時運轉造成的不平等競爭環境，為腐敗者帶來了巨大的超額利潤。至今，在不少繼續存在政府管制而隱含雙軌差價的領域，仍然滋生著大量的腐敗現象。最后是不合理的經濟政策法規，迫使部分人以賄賂來實現其經濟利益。經濟上的原因很多，從根本上講，市場經濟和公共行為管理具有很多矛盾，尤其在經濟轉軌階段，自然也就給腐敗提供了很多機會。

2.制度的缺陷助長了腐敗的蔓延

政治體制的轉換，即從新中國建國初期的高度集權體制向適度的分權體制的轉變。體制轉換期的一個最大特點是“體制短缺”，就是舊的體制被打破，而新的體制尚未形成或雖初步形成但不能有效運轉而造成的特有現象。

3.文化積弊營造了腐敗的土壤

新時期腐敗高發的原因，除了以上所述的經濟以及制度等原因外，作為發展中國家，我國腐敗現象的產生還受種種社會因素的影響，有其深刻的社會歷史和文化根源。

三、加快體制改革，依靠制度根治腐敗

孟德斯鳩有一句至理名言:“一切有權力的人都容易濫用權力，而且他們使用權力一直到遇到界限的地方才休止”。由此可見，要想遏制腐敗，必須建立一套阻止權力濫用的制度。用權力互相制約機制根治腐敗。

(一)改變“集權制約”的權力制約機制，建立“分權制約”的權力制約機制

我國長期實行的是“集權制約”的權力制約機制，即在上下級部門的權力制約關系中，上級部門可以通過行政命令權和干部人事權對下級部門進行有效權力約束，而下級部門卻沒有足夠的權力約束上級部門，實際上造成上級部門的權力過分集中起不到上下級之間的相互制約作用;在同級部門權力關系中，權力過分集中于黨委，而同級的人大部門和紀檢監察部門在黨委領導下工作，它們之間的權力制約關系幾乎等同于上下級之間的權力制約關系;在一個部門內部權力關系中，領導干部對普通群眾是硬制約，而普通群眾對領導干部是軟制約。“集權制約”的結果是，權力過分集中于少數部門，過分集中于部門主要領導個人，這樣就造成了少數部門的權力腐敗嚴重，少數部門中的“一把手腐敗”嚴重。我們多年來一直實行“集權制約”模式，主要基于一種認識，認為“分權制約”是資本主義制度的產物，不適用于社會主義制度。其實“集權制約”和“分權制約”只是兩種不同的權力制約形式 ，而權力膨脹的本性是不因社會制度的不同而改變的，“分權制約”更能抑制權力的膨脹，同樣可以用于社會主義國家。創新分權制約機制，主要是合理界定上下級之間的權力關系，特別是要形成下級部門能有效監督上級部門的權力機制;同級部門之間要強化人大部門的監督權力，保證紀檢監察部門的相對獨立地位;在一個部門內部的權力機構設置中，要充分發揚民主，給群眾實質性的監督權，防止權力過分集中于“一把手”手中。

(二)改革干部人事制度，防止用人腐敗

導致用人腐敗的主要誘因是，自上而下選拔任用干部的現行干部人事制度，使干部管理權集中在少數領導者手中，同時對他們的權力又缺乏有力的監督機制。因此，改革現行的干部人事制度，成為從源頭上預防和治理用人腐敗的關鍵。

逐步從選拔政治過渡到選舉政治。自上而下的干部選拔任命體制使干部選用權集中在少數幾個人手中，買官者所需要賄賂的對象數量有限，賄賂成本也有限，就很容易把賄賂成本轉嫁給普通選民。而在自由的、競爭性的選舉體制中，賄賂者所需要面對的是人數眾多的選民，賄選的成本高于買官的成本，而且賄選者在當選后很難把賄賂成本轉嫁給選民。因此，從選拔政治過渡到選舉政治是遏制用人腐敗的關鍵。何增科認為，可以考慮制定民主推薦程序的實施細則，對“群眾公認”原則作出具體的量化要求，適當增加民主推薦的輪次，適度公布民主推薦、民意測驗的結果，民主推薦會召開前發布干部考核公告，并鼓勵受考核干部進行述職報告，以及擴大民主推薦和個別談話中的知情群眾參與范圍等［6］。

(三)改革司法體制，防止司法腐敗

明末清初的大思想家王船山早在四百多年前在總結唐王朝滅亡的原因時就曾指出:“賄行于中涓而天子懾;賄行于宰相，而百官不能爭;賄行于省寺臺諫，而天子宰相亦不能勝?！保?］(p.1047)說明唐王朝正是在這不能治理的腐敗中滅亡的。我們今天提出司法腐敗是最危險的腐敗，可說是對于王船山這一論說的繼承和發展。

目前我國司法腐敗流行就其深層次原因來說，反映了現存的制度結構和制度安排在激勵機制、機會結構和約束制度等方面存在著重大缺陷，這些缺陷的存在造成了從事司法腐敗有利可圖、有機可乘和風險小的嚴重狀況。遏制司法腐敗要進行體制創新。憲政制度方面，一是在立法機關中設立專門的司法監督委員會，加強立法權對司法權的監督。二是將檢察權和裁決執行權從司法權序列中剝離出來，檢察機關的反貪職能可通過組建國家廉正公署來承擔，其公訴人職能可由司法部門來完成。三是建立行政權對司法權的監督機制，努力減少司法官員的自由裁量權。

(四)改革政府間管理體制，防止群體腐敗

群體腐敗的危害更大。近年來，群體腐敗的發展演變呈現出上升的趨勢，這主要表現為群體腐敗普遍化、公開化和制度化。它反映了現行的事權過于向上集中的政府間管理體制在激勵機制、機會結構和約束機制等方面存在著重大缺陷，這些缺陷的存在造成了公賄雙方都有利可圖、有機可乘和風險很小的嚴峻狀況。因此，改革現行政府間管理體制成為從源頭上預防和治理愈演愈烈的群體腐敗現象的治本之策。

一是合理化分中央和地方以及各級地方政府之間的職責權限，建立適度分權的政府間管理體制［8］。二是增加政府間管理決策過程的透明度和參與性，保證政策的公開、公平和公正。三是深化財政體制改革，建立現代化公共財政制度。

反腐倡廉，用權力制約權力，也即制度創新，是一個長期而艱巨的任務，這是因為舊的腐敗形式消失了，新的腐敗形式又會出現，以制度創新遏制腐敗的工作會不斷增添新的內容。社會主義市場經濟新體制的框架要到21世紀初才能基本建立起來，社會主義民主政治體制的建立和完善將需要更長的時間。在宏觀的制度環境或制度結構處于變動之中的時候，中觀和微觀制度安排的合理化和完善也需要一個過程。以制度創新遏制腐敗在轉型期的中國是一項富有挑戰性的工作，它需要大膽的嘗試、巧妙的借鑒、適時的推廣和不斷的創新。這項工作將與中國改革開放和現代化建設的整個過程長期伴隨。

［1］http://www.people.com，cn.

［2］http://news.sina.com.cn.

［3］何增科.反腐新路［M］.北京:中央翻譯出版社，2002.

［4］吳敬璉.腐敗:權力與金錢的交換［M］.北京:中國經濟出版社，1993.

［5］塞繆爾·P亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.王冠華，等譯.北京:三聯書店，1989.

［6］何增科.構筑反腐倡廉的制度體系.河南日報［N］. 2005－01－21.

［7］船山全書:第10冊［M］.長沙:岳麓書社，1996.

［8］陳波.中國反腐敗20年［M］.北京:人民出版社，2000.