構建現代城市基層治理體系

華金輝

構建現代城市基層治理體系

華金輝

去年，我國城市化率已經達到46.6%，城市化過程已不可逆轉，再過40年，全世界70%的人口將居住在城市中，城市化程度已成為社會進步、繁榮和文明的標志。然而，高速的城市化發展，在“讓生活更美好”的同時，也給我們帶來了許多新的問題，聯合國人居署的報告指出：城市正在變成一個矛盾的集合體，既是機會遍地的熱土，也是不公滋生的溫床。深入研究基層治理問題，對提升城市素質，促進城市健康、可持續發展有著極為重要的意義。

一

城市是人類社會一種復雜的聚居形式，它不僅表現為人口的聚集，更主要的則是因社會生產力的不斷進步，引起人們的生產方式、生活方式和居住方式向城市全面和深刻的轉化，包括價值觀、態度和行為的轉變，因此，城市的興起實質上是一種社會變革，且這種變革隨著城市的發展而持續、深入。選擇城市社會發展視角解析這種變革，是從“體系”上構建基層（本文的基層主要指街道及其所轄社區）治理架構的一大前提。

（一）城市的發展推進了社會與國家（政府）的分離。城市在社會經濟發展到一定階段之后產生，不斷成長，外在表現為規模擴大，內在體現為功能增多增強，逐漸成為一定區域的經濟、政治和文化教育等中心。中國自古以來實行的是家國一體的社會結構，社會完全淹沒在國家之中。改革開放前，在計劃經濟體制下，國家包攬了一切，壟斷了幾乎所有的重要資源，社會無法從國家體制中分化而獨立。改革開放后，隨著市場經濟的逐步推進，政府職能的不斷轉變，中國社會結構開始轉型、分化，尤其是沿海開放城市，各類社會組織不斷涌現，國家與社會的二元分離的傾向漸漸明顯。

在城市社會漸趨獨立，社會組織的活動能量逐步增大的情況下，政府不能再象過去那樣對社會實行一元化領導，通過街道——居委會體制將國家權力延伸至城市基層，對基層社會實行嚴格控制，而應依社會轉型的要求重新構建基層治理結構。

（二）城市的發展推進了社會自身的分化。城市是一個復雜的“社會有機體”，但城市社會與國家分離后，并不是一個不可分割的整體，它因不同利益、不同需求、不同價值追求、不同地域等而分化，社會群體多元化，引致社會多元化。傳統計劃經濟體制下，我國城市社會之所以呈整體社會，除依附于國家這一主因外，還與城市建設的需要以及當初認識的誤區密切相關。在國家工業化處于初級階段，有限的資源必須優先滿足重要的“生產性”建設項目上，大的工業項目投資，推動著廠房建設，進而形成城市。——城市往往是工業化的附屬品，而非以城市居民來建制。而且，當時認識上存在著誤區，即認為“非生產性”項目是消費性的，而消費不能促進經濟發展，以致城市不是以居民消費為基礎，而是以大型工業項目為根基，城市以生產為主，成為一個個制造中心。在以經濟建設為中心的改革開放前期相當一段時間，城市發展仍存在著重生產的特點，各城市千方百計開辟工業園、開發區，大力招商引資，對城市居民的需求重視不夠。在黨中央強調科學發展、以人為本，加強社會建設之后，原有的發展態勢才逐步轉變，工業化為主的發展格局逐漸轉為工業化與城市化并重，社會建設得到了重視和加強。

城市發展的轉型，消費觀念的轉變，助推了城市社會的分化。因為在告別短缺經濟之后，人們的物質文化生活需求不斷增加，基本生活用品需求滿足了，對教育、醫療、社會保障等公共產品和公共服務又有了新的期待，對文化、休閑娛樂等也有較大的期盼。同時，人們對交通擁堵、人口密集、環境污染等“城市病”的解決也有較高的期望，等等。人們需求的增加，追求的提升，政府有責任去承擔，但又不能回歸到計劃經濟時代，全部包攬；依靠市場自發調節來滿足供給，缺失不少。國家失效、市場失靈，多樣化的需求不能不依靠各類非政府組織，需求種類越多、個性越強，服務愈需多樣，非政府組織的類型也隨之增多。如此，為居民提供所需要的服務之各類非政府組織，便會遍布城市各個行業和地域，城市社會因此而分成不同部分，分擔著政府和市場無法供給或供給不好的社會服務。因此，現代城市基層治理需有效吸納分化的社會，再也不能將其置之度外。

（三）城市的發展增強了人們權力的社會意識。城市非政府組織興起之后，其作用不只是囿于為其服務對象提供服務，更重要的是通過其不可替代的作用，促使政府通過委托或授權，將部分國家權力逐步向社會轉移，實現權力回歸社會，使社會主體有更多的自主、自律、自治的權利和權力，從而推進權力的多元化、社會化，增強人們的權力社會意識，使國家權力至上的“神話”走向破滅。因此，盡管政府仍為治理社會的主導力量，但它再也不是所有領域的唯一的權力中心、許多社會事務不能不轉由社會組織運用其社會資源、社會權力去治理。

社會主體（包括政府組織以外的公民和各類社會組織）行使的社會權力，不僅僅作用于政府轉移的公共事務，還得參與政治，監管國家權力，一方面要防止和監督國家權力濫用，合理制衡國家權力，讓國家權力發揮更好的效能；另一方面則支持、協助國家權力，促進國家權力依法規范行使。同時，也使社會權力自身有效地運行于一定程度上與政府相對峙的社會自治領域，自主治理相關社會事務。因此，社會性極強的城市基層，在構建其治理體系時，必須高度重視社會權力，科學合理地構筑社會權力架構。

二

勿庸置疑，國家與社會的分化是構建基層治理體系的前提，但有此前提，并不意味著可自動建構現代城市基層治理體系，還需制度上、機制上的建構，有什么樣的制度和機制就會形成什么樣的治理體系，治理體系是制度變革的結果，沒有相應的制度支持無法構建期望中的治理體系。新加坡和香港兩地的城市基層治理體系的形成即是如此。

（一）新加坡的基層治理在區域上基本以選區和組屋區相結合的模式建構，其治理主體和治理內容、治理方式如下。

一是緊貼組屋區的居民委員會，居委會是每1500到2000戶組屋單位設立一個（全國共有500多個居委會，在私有地房產區則另設有100個鄰里委員會）。居委會的委員全部是居住在居委會所屬組屋的義工，委員不超過30人；每個居委會都配有一個活動中心，以便為居民們主辦豐富多彩的課程與活動。居委會活動經費靠自籌，政府只補助其辦公所需水、電費和租房費。

二是民眾聯絡所或俱樂部管理委員會，它們是人民協會（法定機構）最基層的組織。每15000戶人家（50000人口）設立一個民眾聯絡所/俱樂部，全國共105個，聯絡所/俱樂部的設備齊全，包括禮堂和課室。聯絡所/俱樂部管理委員會的成員是來自社會各階層的人才，其全職人員由人民協會派（每個所/部5-6人），領取固定薪水。管委會協助興建和管理民眾聯絡所/俱樂部，促進鄰里居民間的社交、文化、教育和康樂活動，并向政府反映居民對政府的意見等，不過，在聯絡所舉辦的活動都由義工負責。

三是公民咨詢委員會，按選區設置，全國共設84個，是選區內最高的基層組織，策劃、協調和領導選區層次的基層活動，包括協調基層組織與大型選區活動，協調大型籌款活動等；協助統籌和規劃改進新加坡人的居住環境；籌募社區基金；向選區居民灌輸良好的公民意識；傳遞政府信息，收集民意；向社區設施改進委員會提供建議，改善區內的公共設施等。其成員均為義工，共40-50位選區代表，包括：人民行動黨成員，熱心參與社區活動的非黨派人員，商家等熱心人士。人民協會邀請國會議員作為公民咨詢委員會顧問。公民咨詢委員會的活動經費自籌。政府在每個選區都設有社區關懷基金，由公民咨詢委員會管理，主要用途，一是關懷自立，即就業輔助計劃，二是關懷成長，主要是對幼兒、學生關懷方面，三是激發，即公共援助與特別津貼，包括現金、醫藥津貼及教育津貼。

四是市鎮理事會，按選區設置，但不是一個選區設一個，而是按集選區（14個）和單選區（2個）設立的，全國共設16個市鎮理事會。市鎮理事會由選區國會議員領導，理事會主席可任命6—10名理事（義工），其中三分之二的成員必須是區內居民；理事會分設若干委員會，如財政委員會、商業聯絡委員會、資訊科技委員會、投標管理委員會、審計委員會、產業管理委員會、公關宣傳委員會等等；理事會主要任務是控制、管理、維修和改善由建屋發展局所管轄下的住宅區和商業區的公共設施。

（二）香港的基層治理在地域上基本上以18個議會區為基準開展的，其治理主體和治理內容、治理方式如下。

一是最貼近居民的公共屋邨互助委員會，公共屋邨每棟樓都設立,委員會的宗旨是培養認可住戶間的友誼，增進彼此的信賴；與屋邨管理人員合作，加強安全措施，改善居住環境，務使管理工作更臻完善。委員會的主要職責是：與屋邨管理人員合作，采取必要的合法步驟，確保整座樓宇保持清潔及維修完善；擴展必要的服務及活動，促進鄰里關系，并為居民提供聚會場合，共同參與各項社區活動；向各認可住戶傳播有關大眾利益的準確而可靠消息，并就足以影響居民及社區福利的問題，為政府和居民提供一個互相溝通的渠道；采取必要的合法措施，以防止罪行、迅速舉報及偵查罪案。

二是社區內的各類非營利機構、慈善機構，它們在政府的資助下積極開展各項社區服務，包括安老、家庭、康復服務，社區發展服務、社區志愿服務、青少年及社區服務、社區教育服務、社區醫療服務等等。

三是政府部門駐區的辦事機構。一是各議會區的民政事務署，負責統籌協調地區計劃的實施；協調駐區政府部門解決居民反映的各類問題，透過部門之間的磋商及合作迅速解決地區問題；擔當區議會及政府部門之間的橋梁；聯絡社區的學校、非政府機構、街坊福利會、居民團體，并同其合作，通過它們來舉辦活動向居民征詢意見，為居民提供服務；改善地區公共設施等工程，為物業維修等提供幫助。二是其他駐區辦事部門，如康樂及文化事務署（新界東）文化事務辦事處，其使命是滿足觀眾需要，締造一個親切的藝術環境，提供友善及有效的服務；服務會堂使用者，提供專業服務及設施、配合使用者在藝術創作及社區活動的需求；推廣社區藝術，舉辦觀眾拓展活動，并加強與地區藝團合作。各辦事部門積極開展為社區居民提供服務。

四是區議會，作為地方咨詢組織，它們在社區服務、社區福利方面發揮了積極的作用。其職能包括兩大方面，一是就以下項目向政府提供意見：影響有關的地方行政區內的人的福利的事宜；有關的地方行政公共設施及服務的提供和使用，政府為有關的地方行政區制定的計劃是否足夠及施行的先后次序；為進行地區公共工程和舉辦社區活動而撥給有關的地方行政區的公幣運用。二是在就有關目的獲得撥款的情況下，承擔：有關的地方行政區內的環境改善事務；有關的地方行政區內的康樂及文化活動促進事務，有關的地方行政區內的社區活動。

三

隨著我國城市經濟的迅猛發展，城市居民需求不斷增加，非政府組織逐步興起，城市已開始由傳統社會逐步轉向公民社會，許多城市在基層治理模式上進行了新的探索，這些改革探索都是圍繞擴大社會自治權、弱化政府管理展開的。但由于我國的國家與社會邊界還未完全厘清，非政府組織發展不健全，制度建設還很落后，在基層治理體系構建上需下更大功夫，一些舉措須同時推進。

（一）治理必須以促進社會健康發展為核心理念。治理的首要任務是讓社會處于有序狀態。在非政府組織日益發展和壯大的今天，社會的有序不再單獨依賴國家或政府的控制，而是要靠體現公意的法律法規和公民社會的公共精神予以保障。秩序保障條件的轉變，不只是一個簡單的外在改變，實則使秩序產生了質的飛躍，即由可控制狀態的僵化秩序轉為新秩序——社會健康發展之秩序。現代城市基層治理必須與這種新的秩序要求相適應，積極轉變觀念，樹立新理念，由求穩的管控秩序向健康的發展秩序轉變，由單靠政府管理向規則引導、機制誘導轉變，由政府包攬向政府有限管理、公眾參與、社區自治的格局轉變，由單純運用行政資源向整合社會資源轉變，由不放心而過度干預非政府組織向善于借助和支持非政府組織開展活動轉變，等等。唯有在理念上實現了全面的革新，才能依社會運行的內在機理構建基層治理架構，才能依社會發展的內在邏輯構建基層治理體系。

（二）合理調整城市基層治理中的行政體系。目前城市基層行政力量較強，從治理主體看，既有街道辦及其延伸的機構，如深圳各街道辦及其下設的社區工作站等，也有市、區政府部門派駐的辦事機構。從治理的內容看，行政管理的事項較多，許多不該由政府管理的政府仍在管，職能轉變不到位。從治理方式看，各治理主體縱橫交錯，但又條塊分割。這種格局，嚴重影響了基層治理水平，因此，應借鑒新加坡、香港的做法，合理調整街道辦的功能，縮小街道辦的職能范圍，將其由小政府模式調整為承擔必要的服務職能，主要功能重點轉向統籌駐地的市、區政府的辦事機構協調、有序地開展工作。街道辦統籌協調的具體機制可學習香港，成立地區管理委員會，由街道辦主要負責人任委員會主任（上級部門駐地辦事機構為其成員），定期召集駐地辦事機構商議轄區居民關心的事務和有關重點工作，并予以妥善安排。駐地辦事機構的主管部門應積極支持基層工作，盡可能地依居民合理需求調整工作重點和思路，不能一味地從職能部門設定的所謂原則出發。同時，街道辦還要自覺地指導和監管轄區內各類非政府組織有效、有序地為居民提供服務。街道辦體制如依此合理調整，則能從根本上改變基層條塊分割的運作模式，使基層治理之中的行政力量構成有機體系，形成強大的合力，并能有效發揮政府主導作用，不斷改進基層治理狀況，促進基層社會健康有序發展。

此外，基層黨組織、黨代表、人大代表也應在基層建立好相應的活動體系，街道黨組織可依托街道辦這個平臺，領導和協調基層各類組織開展基層治理；領導各類非政府組織監督黨委和政府機構依法依規開展活動，避免違法違規和不負責任的行為。黨代表、人大代表可依托居委會開展活動，定期傾聽民意、收集建議等，在基層同其他各類組織形成互動，及時疏通和解決基層的問題等。這一系列活動還能在無形之中不斷培養居民的責任意識，推進積極公民建設。

（三）積極構建基層社會的社會權力體系。社會權力主要是指包括各類非政府組織在內的社會主體憑借其掌握的社會資源對國家和社會的影響。現代城市基層治理除建立行政權力體系外，還應積極構建社會權力體系，兩大體系如車之兩輪，鳥之雙翼，不可偏廢。缺少社會權力介入，或社會權力不健全，運行不暢，功能缺失，則難以達成政府與社會合作共治的善治，基層仍無法擺脫行政管制，故采取可行之策建立健全社會權力體系乃當務之急。一應大力培育發展非政府組織。目前，城市基層的非政府組織發展不如人意，種類不全，滿足不了居民的需求，政府的“腿腳”也因此難以完全退出；功能較弱，發揮作用有限，對社會權力的支撐力度不足，等等。因此，應依照城市基層社會發展的要求，大力發展各類慈善團體、社區自我管理和服務的組織、行業組織等，培育好社會權力載體，健全社會權力的行使主體，構筑居民參與基層公共事務的平臺。二應不斷強化社會主體的功能，保障社會權力有效運行。既要切實將政府職能合理地轉移給社會，又應結合不同地域發展的狀況，適時開發一些項目推動各類非政府組織有效開展活動，真正擔當起為居民服務的責任，還要運用多種方式支持非政府組織，使其擁有一定資源。三應建立健全居民委員會，充分發揮居委會自治作用。目前，不少城市在探索加強居民自治組織功能的途徑，但均因居委會缺乏足夠的自治資源，實際當中卻往往使其有了自治卻缺乏了自理，無法有效運行，甚至有被邊緣化的傾向。為此，居委會除應積極吸納社區志愿人士之外，政府在資源配置上還應合理適度考慮，要通過有效手段、辦法支持居委會自主開展社區自治活動。

（四）大力培育公民關心公共事務的公共精神。新加坡和香港的基層治理實踐表明，良好的基層治理不可缺少公共精神之基礎，兩地在基層大力推行合作精神，培養良好公民意識，使居民對公共事務均有自覺的責任意識、參與意識。目前，我國在城市基層治理整個過程之中，對公民公共精神的培育重視不夠，人們大多不關心公共事務，公共生活缺失，公共精神枯萎，社會“原子化”，公共利益受冷漠，損人利己現象凸現，甚至讓極端勢力鉆空子而引發負面極端行為等，大量社會問題由此而生。政府為避免出現社會動蕩，采取一切措施維護穩定，并有以維穩作為基層治理的主渠道之勢；又因擔心非政府組織活躍會滋生更多事端，對其不愿進行實質性支持，最終形成一種惡性循環。如此境況不可長存，否則，無論是合理的行政權威體系，抑或是健全的社會權力體系，都缺乏成長的土壤。因此，應發揮基層社會各類組織的作用大力培育公民的公共精神。

（五）應大膽探索，創新制度。構建城市基層治理體系，不管是調整行政權力體系，還是建構社會權力體系，亦或使兩大體系形成有機的整體，都需依據社會健康發展的要求，建立相應的制度和機制來保障，否則，“體系”難以真正構建，即使建立起一個框架，也難按應有的目標和要求運行。因此，應積極借鑒新加坡、香港等地的經驗，結合實際，創新制度。例如，在改革街道辦體制，調整街道辦功能時，就應配套制定一系列新的制度，包括街道辦新的定位；街道辦主要負責人運籌地區管理委員會的規則、權限等。在社會權力體系構建方面，探索建立新制度的空間更大。如發展各類非政府組織的規范，支持、監管非政府組織活動辦法。

另外，對黨代表、人大代表等在基層開展活動，也應探索新的制度，明確他們活動權限、活動方式，對居民反映問題解決的渠道，居委會或居民同其聯絡的辦法等。有了新的配套的制度保障，基層社會治理的各類主體就能依據明確的規則運行，相互之間就能積極地合作互動，并依合理的機制構建有機的網絡體系，從而確保整個城市健康成長、可持續發展。

（作者：深圳市編辦綜合處處長）