街道、社區網格化綜合治理模式的實踐

韓 江

街道、社區網格化綜合治理模式的實踐

韓 江

城市網格化管理，是建立在數字技術基礎之上，以單元網格管理為特征的一整套城市管理思路、手段、組織、流程的總稱①。這一模式由北京市東城區首創，目前在北京、上海、武漢、深圳和成都等多個城市(區)試點。管理內容主要集中在市容環衛、設施管理、街面秩序等城管執法層面，有學者直接將其稱之為“數字化城管”。對于基層街道、社區而言，如何運用網格化管理這種新興管理模式處理當前復雜的管理事務，將網格化管理從城管執法向綜合治理延伸，這是需要進一步解決的問題。深圳市南山區蛇口街道辦事處創造并實施了“一格三員”科學治理模式，即將社區劃分為若干網格，每個網格均配備管理員、協管員和督導員，在網格管理中分別履行指揮、執行、監督職責，同時將網格內的管理問題與信息系統進行對接，形成多維的信息體系，一旦發現問題，都能及時傳遞到指揮平臺，通知相應職能部門解決問題，同時，配以責任明確、運作規范、標準統一、獎懲分明的治理機制，從源頭上將各種矛盾糾紛、問題隱患排查化解在萌芽狀態，從而實現城市管理空間和時間的無縫管理、精細管理、規范管理，達到綜合治理的效果。

一、網格化綜合治理的緣起:從“多頭管理”到“綜合治理”

現代城市社會的主要矛盾是市民日益增長的公共需求與公共產品、公共服務短缺之間的矛盾②。政府如何為市民提供更便捷的公共管理和公共服務，是各級政府所面臨的最突出難題，因而創新社會管理模式迫在眉捷。

（一）政府各層級、內部各部門管理空間劃分不合理，“多頭管理”和“無人管理”現象突出。改革開放以來，我國城市基礎設施建設突飛猛進，城市面貌發生了巨大變化，但城市管理和服務滯后幾乎成為各個城市的共同性問題。主要表現為：管理體制不順、運行機制不活、管理理念和服務方式滯后、政府內部各職能部門職責不清、職責重疊、條塊分割、缺乏有效的監督和評價機制，導致政府管理缺位、越位、錯位。由此帶來的相互推諉、扯皮等問題造成了巨大的內耗，形成了大家“都管又都不管、都負責而又都不負責”的局面。以綜治信訪維穩工作為例。街道在每月統計完各類矛盾糾紛后，街道綜治辦、信訪辦、司法所、總工會尚需按照不同標準向上一級綜治辦、信訪辦、司法局、維穩辦、勞動局等部門上報統計數據，但由于部分矛盾糾紛的性質存在交叉，難免造成數據重復上報的情況，同時，也會造成同一糾紛互相推諉的情況。

（二）各級政府之間、政府與社區組織之間職責和功能混亂，政府全能主義與政府統權放責投機主義明顯。雖然我國“政府、市場和社會”三元社會結構已初步形成，但是“強政府、弱市場、小社會”的格局還沒有完全改變，政府仍然承擔了一些不該管、而且管不好和管不了的事務。街道辦事處作為政府的派出機關，承擔著區政府賦予的各種職權，履行了各種任務，但部分權力、資源又不到街道。同時，“單位人”變為“社區人”，社會問題逐漸社區化，本該為自治組織的社區居委會變成了政府部門的“一條腿”，越來越使社區組織帶有行政化的色彩，政府和社區的職責功能劃分不清，制度和技術監督不力，社區成了各種社會問題的倉儲域，導致居委會負擔尤顯沉重，居民對政府和社區的公共管理和公共服務滿意度偏低。

（三）管理中獲取信息滯后、效率低下，“游擊式、突擊式”管理成為工作常態。政府在獲取管理信息過程中，從報送主體來看，報送部門客觀上力量不足，主觀上投機取巧；從報送方式來看，手段落后，與信息技術的快速發展極不協調；從報送渠道來看，層級繁多，冗長的傳送鏈條往往使信息在傳遞過程中逐漸衰減甚至失真。信息滯后往往導致政府心中無數，管理被動、效率低下，通常等案件發生之后，才詢問責任，經常出現管理滯后的問題。同時，在對許多具體案件的處理上，往往都是憑經驗和直覺去管理，這種粗放管理的結果是：處理問題是否及時沒人管、問題處理到什么程度沒人管;如何預防問題的發生不可知、問題發生的趨勢不可知。由于管理缺乏長效機制，工作缺乏常態化，因此，遇到重大事故、事件或重要敏感時期，各地各部門就集中時間、集中力量搞突擊，于是，各種“大會戰、大整治、大排查”層出不窮，但收效甚微。

（四）工作評價不科學，監督不到位，干好干壞一個樣。在傳統管理模式中，基本上采用一種較原始的、不科學的評價方法，其主要表現為：評價指標不嚴謹，對一些工作流程、責任主體、工作績效和規范標準沒有體現；評價標準不統一，街道與社區、領導與一般干部采用不同的評價標準；評價方式不科學，缺乏群眾參與的外部評價和固化的評價依據；評比方法不完善，缺乏動態性、實效性，往往通過抽查和聽取匯報等來確定和衡量。另外，主管部門為袒護下屬部門不愿監督，街道擔心影響條塊關系不敢監督，社區擔心責任承擔不想被監督，監督部門受主客觀因素影響缺乏經常性監督的手段，這些因素致使監督不到位，各項工作難以發揮出最大效益。

二、網格化管理綜合治理模式的創新及實踐:從“技術創新”到“制度創新”

網格化管理的原理，是借用空間網格及計算機網格管理的思想，將管理對象按照一定的標準劃分成若干網格單元，利用現代信息技術和網格技術的協調機制，使各個網格單元之間能有效地進行信息交流，透明地共享系統的各種資源，以最終達到整合系統資源、提高管理效率的現代化管理思想。同時，依據“各司其職、優勢互補、依法管理、規范運作、快速反應”的原則，按照政府流程再造的要求，將各網格內的巡警、環衛、城管人員之間的聯系、協作、支持等內容以制度的形式固定下來，形成新的管理體系，以提高管理水平和管理效率③。另外，網格管理作為一種新的管理模式，是管理理念、管理方式、管理技術的創新，要沖破舊有的管理模式，必須在新的管理模式基礎上，配以完善的、符合實際的制度加以保障。

以蛇口街道“一格三員”治理模式為例，街道以“便于問責、單元完整和適度規模”為原則，將街道12個社區共劃分成80個網格。網格劃分不是等面積等人口的機械劃分，而是綜合考慮居住人口狀況、出租屋(間)套數、社區管理工作的難易程度以及網格工作人員責任便于落實等因素。

在網格管理責任分配上，每個網格配備3名工作人員，即網格協管員、網格管理員和網格督導員，分別由社區綜合協管員、社區工作站專職人員和街道辦事處掛點社區干部擔任。網格協管員為網格直接責任人，主要負責網格內所有不和諧因素的排查和上報工作，做到應排盡排，發現一宗上報一宗；網格管理員為網格第一責任人，主要負責對網格協管員采集、排查的信息進行核實確認，并做好前期穩控工作，積極配合協助有關職能科室(部門)調處矛盾糾紛和整治問題隱患；網格督導員主要負責對網格工作的檢查、指導和督促，每周不少于一次或每月不少于四次到網格巡查。網格督導員和網格管理員實行“一崗雙責”，既要做好本職工作，又要履行好所在網格的管理職責。

在網格管理規范運作上，主要形成了四個運行機制：一是統籌機制，由街道辦事處綜治信訪維穩工作中心作為總牽頭部門，統一指揮、部署網格工作；二是發現機制，網格協管員要通過每日在網格內巡查、隨時接受居民電話和信件等投訴、經常接訪約訪居民以及通過媒體曝光等發現各類不和諧因素，第一時間予以上報；三是預警機制，綜治信訪維穩工作中心對社區工作站以網格為核心排查出來的不和諧因素進行分析評估，分別按事態嚴重緊急程度和整治難易程度實施三級預警，對處理流程、處理時限進行事先界定；四是分流機制，對已確定預警級別的不和諧因素，在24小時內按照“誰主管、誰負責”的原則進行分流，實施歸口調處整治。

在網格管理常態監督上，一是經常巡查，網格管理員和督查員必須按規定要求深入所掛網格巡查；二是例會制度，每周一召開“一格三員”管理工作例會，街道辦事處掛點領導和科室(部門)負責人及全體網格人員參加，檢查網格工作開展情況和責任制落實情況；三是系統報警，對未按規定時間處置完畢的，系統會自動報警，綜治信訪維穩中心則對相關部門提醒督促；四是綜治信訪維穩中心督查，每月初通報轄區上月不和諧因素的排查化解情況，對本月轄區不和諧因素的排查化解穩控工作進行分析、通報，并提出改進對策；五是街道領導督查，辦事處領導只要打開網格化管理的動態信息系統，就可以隨時了解和掌握轄區內不和諧因素的排查和調處情況，并隨時過問和實行監督。

在網格管理科學考核上，出臺了《不和諧因素動態治理績效考核辦法》，依托信息管理系統，把各社區網格和各機關科室(部門)放在同一平臺，進行公開、公平、公正考核評比。考核分兩部分：一是對排查情況的考核，主要對象是網格，網格三員實行責任捆綁、獎罰輕重有別，不僅注重結果，而且注重過程，并明確獎罰標準。二是對調處情況的考核，主要對象是各科室(部門)和各社區網格，采取分組實施，半年一考，量化考核，以獎為主，以罰為輔，著重考核化解成效，兼顧工作量大小，并細化獎罰標準。為確保績效考核落到實處，辦事處還設立了平安獎勵基金，從年度項目預算經費中提取10%，用于獎勵在排查、化解不和諧因素中做出突出貢獻的先進科室（部門）、社區工作站和優秀網格工作人員。

三、網格化綜合治理模式的效用與價值:建構和諧城市的必由之路

（一）治理主體多元化，資源整合化，水平高效化。網格化綜合治理模式涉及綜治、司法、城管執法、社會事務、婦聯、勞動社保、安檢、租賃管理所等諸多部門，它可以圍繞上述職能部門的各種管理問題構筑全方位立體化的管理空間，較好地解決了過去“縱向充分利用、橫向協同不足”的問題，使得治理部門多元化。同時，將原有的社區協管員、社區工作站工作人員、街道干部進行人力資源的整合，使得治理人員多元化。通過整合，一方面，可以將治理中可能遇到的所有事件納入網格化管理的范疇，具有極大的靜態包容性和動態擴展性；另一方面，街道所有相關的職能部門，均能從系統平臺上獲得歸屬自己管理的信息，達到了一網多用和資源共享的效果。

由于細化和壓實了每位街道和社區領導、各職能部門和網格工作人員的責任，街道、社區和各部門領導干部都積極主動深入網格調研，研究和解決各類不和諧因素，對跨網格和部門的問題則相互配合和協作，從而真正形成了齊抓共管信訪維穩工作的新格局，使人力資源的成本明顯下降。同時，由于各科室（部門）問題定位精確、任務派遣準確，從而避免了多頭處理、重復處理等弊端，各職能部門的人工成本和事件處理成本也大大降低，有效提高了各項工作的整體水平。此外，新的治理模式還進一步密切了與區直部門、駐街職能部門，如公安、工商部門的聯系。

（二）業務流程規劃化，方式精細化，機制便民化。網格化綜合治理使信息采集、處理、監督、反饋、督辦系統更加流暢，不僅節約了管理成本，更便利及時地滿足了市民的需求。實行網格化治理均會建立相對獨立的監督和指揮系統，組建了城市管理監督中心和城市管理指揮中心，強化發現監督評價環節，縮短管理流程，定量分析各部門履行職責的情況，形成監管互動、分工協作、管理有序的管理新模式。

蛇口街道對不和諧因素排查化解過程中的每個環節和每項工作均制定了科學、嚴謹、具體的工作標準和要求，并形成制度進行標準化管理，先后制定了《不和諧因素排查工作指引》、《不和諧因素預警分流工作指引》、《不和諧因素化解工作指引》等，規定達不到相關標準和要求的不予上報或結案，有效改變了過去調處整治工作標準不高、要求不嚴、成效不明顯的弊端。如查處無證無照經營要以最終取得經營證照或轉業、歇業為結案標準，杜絕了過去以罰代查，無法根治的現象。自2008年5月新模式實施以來，截至2010年10月31日，蛇口街道“各網格共上報各類不和諧因素19810宗，已化解19597宗，化解率達98.92%，其中社區網格自行化解14149宗，占71.42%，大量的不和諧因素均由社區網格工作人員在第一時間自行化解消除在萌芽狀態，實現了“小問題不出網格，一般問題不出社區，突出問題不出街道，老大難問題及時上報區政府處置”的目標，蛇口街道持續在全區保持“兩個最低”水平，即治安、刑事案發率最低，到市、區上訪率最低。

（三）管理制度民主化，評價公開化，監督透明化。在新的治理模式下，由于有了數據庫的支撐，基于系統實時生成的大量基礎數據建立了科學完善的監督評價體系，有效的避免了政府既當“運動員”，又當“裁判員”，行政權和監督權合二為一，監督對象不明確、定量評價不到位，工作質量的優劣基本靠部門的自我感覺和上級領導印象的現象。出臺了《“一格三員”科學治理工作督查辦法》和《“一格三員”科學治理績效考核辦法》，從社區、網格、部門和崗位評價多個方面，通過日常督察和專項督察，對整個治理環節進行公正科學的管理和評價，所有的信息都反映在治理系統平臺上，并且自動生成評價數據，領導、工作人員都能看到，從而推動形成了平等競賽的良好局面，實現了變過去“要我做”為現在“我要做”。同時，為了督促街道領導和一般干部積極下網格進行工作，街道還在系統上設置了雙簽到制度，即督導員在電腦上進行打卡，下到網格后由協管員為其確認，這樣既不易作弊，也無法遮掩，大家互相監督。

（四）管理手段信息化，時空預警化，目標人性化。傳統管理模式中，事前防范環節緩慢被動，已不能適應現代城市管理的快速多變需要。當前，各類問題的“突發性”和“多變性”常使得城市管理部門顧此失彼、應接不暇。在蛇口“一格三員”科學治理模式中，著力于重心下移、關口前移，打破了“亡羊補牢”式的管理方式，它運用不斷獲得的最新的可靠信息加以預測，并將根據事態的嚴重緊急程度實施預警功能，限時化解回復，將問題解除在萌芽狀態，既降低了成本，又避免了小問題的惡化。

注釋：

①程方升、張敏娜：《網格化管理：數字時代城市治理的新取向》，《管理與實踐》2007年第5期（下）。

②張大維：《城市網格化管理模式創新研究》，《改革與發展》2006年第5期。

③鄭士源、徐輝、王浣塵：《網格及網格化管理綜述》，《系統工程》2005年第3期。

（作者：深圳市南山區蛇口街道黨工委書記、辦事處主任）