區域化黨建規律再探索

廖澍華 王連喜

區域化黨建規律再探索

廖澍華 王連喜

面對日益變化的世情、國情和黨情，及時有效地探索城市社區黨的建設規律，構建區域化黨建工作新格局，提高基層黨的建設科學化水平，是黨的十七大和十七屆四中全會提出的加強新時期執政黨建設的一項重大任務。近年來，深圳市桃源街道緊緊圍繞這一新任務新要求，從街道實際出發，積極探索，主動作為，強化屬地化管理，注重“扎根凝聚”實效，搭建黨員在居住地發揮作用平臺，開創了街道黨建區域化工作新局面，很好地發揮了社區黨組織在建設和諧社區中的領導核心作用。

一、實施“扎根凝聚”工程探索區域化黨建規律的重要意義

執政黨的建設，是同一定的社會形態、一定的社會發展階段，以及由此而產生的一定的社會經濟矛盾運動緊密相聯的。從黨的建設科學化高度分析和把握因經濟、政治、社會、文化環境的變化以及黨的建設環境的變化對基層黨的建設所產生的影響，并提出因應之策，是探索城市基層區域化（社區化）黨建規律的重要前提。

（一）城市社區是我國經濟社會實現全面快速轉型的“全息縮影”，在社區全面推進黨建工作區域化勢在必行。當今時代的中國已經進入經濟社會全面轉型即全面分化和重新整合時期，同時，全球化浪潮帶來的經濟、社會、政治和文化等方面的變遷，深刻影響著黨的執政和黨的建設的內外環境。這是基層黨的建設所處的特定歷史環境。伴隨著快速全面的社會轉型，城市化進程全面推進，社會結構、社會管理日益扁平化，各類經濟與社會組織及各方面人才聚集在城市社區，使社區成為整個社會的“全息縮影”。基層黨的建設也面對這種正在變化著的社會環境，以及與這種環境變遷相聯系的各種考驗，因此，全面推進基層黨的建設區域化，即把城市社區作為基層黨建工作的一個整體，通過創新活動載體，完善工作機制，形成充滿生機活力的基層黨建工作新格局，實現黨組織、黨的工作和黨員作用發揮“三個全覆蓋”，提升城市基層黨組織服務中心工作的能力，具有十分重要的現實意義。

（二）轉型期公民社會的發育成長和公民參與的多元化，使活躍在街道社區的黨組織、社區組織和企業組織發生變異與分化，有效實現各類組織整合、形成基層黨的建設區域化格局是根本之策。經濟轉型與社會變遷的過程，也是我國從傳統的人治社會向現代法治社會、公民社會的過渡過程。轉型期由于經濟與政治、政府與企業、國家與社會的分開，公民社會逐漸地在某些官方機構的民間化中成長，在日益擴大的政治參與中成長，在不斷發揮作用的監督中成長。當前我國公民社會的發展趨勢：利益引導的公民參與，草根組織的多元發展，企業家和公眾人物參與公益，網絡聯盟的逐漸興起，媒體、互聯網提供的公共空間成為公民互動的公共領域，各種基金會、公益創投、孵化器、能力中心、信息中心和其他的公民社會支持性組織不斷涌現，國際NGO進入中國和中國的社會組織進入國際角色，等等。隨著公民社會的加速演進，特別是互聯網技術的推動，越來越多的基層民眾以個體或組織的形式參與公共事務，個人也從原來的單位人走向社會人、社區人、自由人，他們在城市里面生活，同時也變成了積極參與社區公共事務的獨立自由的個體。作為中國改革開放標桿的深圳，社會轉型早，社區發育比較成熟，社區已經成為公民參與公共事務、表達個人訴求的重要平臺。在這種情況下，物質層面的利益整合、制度層面的規范整合、精神層面的觀念整合以及執政黨在統攬社會過程中基層黨組織對社區各類組織的協調與整合，成為深圳構建和諧社會建設公民社會的迫切問題。

（三）“小政府、大社會”治理格局的形成，亟需大力推動黨的工作重心向城市社區轉移，通過區域化黨建工作格局的形成使黨的組織扎根、人心凝聚。城市社會利益格局的變革和傳統單位體制的分解，決定了黨必須在基層建立起新的組織實體以作為自己在新形勢下的執政基礎。經濟體制改革的逐步深化和社會主義市場經濟制度的不斷完善，使形成“小政府、大社會”的社會政治治理格局成為可能。適應這一局面的要求，執政黨的工作重心必須向城市社區轉移。當前，我國現實生活中眾多而又復雜的社會問題，包括經濟與社會的公平問題、黨內的腐敗問題等，已經向我們敲響了警鐘。“信訪洪峰”和群體性事件的涌現，從一個側面暴露了社會生活中潛在的矛盾和問題已經到了相當突出的地步。執政黨必須適應這一形勢的變化，積極探尋一條符合城市社區實際的黨建區域化新路子。

社會和諧的基礎是社區和諧，實現社區和諧應當更好地發揮各級黨組織和廣大黨員的作用。為此，黨的工作重心必須向社區轉移，逐步實現黨的基層組織與社會組織結構的契合，全面提升黨在基層的整合能力和動員能力，使黨組織扎根基層、凝聚人心；黨的基層組織必須貼近民眾、融入社會，從基層群眾豐富的實踐中汲取智慧、汲取營養，切實增強黨自身的生機活力；黨的基層組織必須改進組織設置方式、工作機制和運行方式，有效解決當前一些領域的黨組織條塊分割、資源分散，黨員管理服務的覆蓋面不廣、黨員在社區發揮作用不夠理想等問題，全面提升基層黨建工作的科學化、規范化、精細化水平，夯實黨在城市的執政基礎。做好這些工作，區域化黨建是一個積極有效的探索途徑。

（四）深圳基層“一核多元”社區治理方式下黨的建設存在的諸多突出問題，是當前大力推動黨的工作重心下移、形成區域化黨建工作格局的重要契機。從深圳基層社區治理中黨的建設實踐情況看，目前存在的諸多制約因素不能小視，使大力推動黨的工作向社區轉移、探索區域化黨建規律的努力尤為緊迫和必要。一是黨員數量增長迅速，社區黨員結構也出現多元化，如社區居委會黨員、離退休黨員、民營企業黨員、失業下崗黨員、待就業的高校畢業生及部隊退伍黨員、駐區單位黨員、流動黨員等，大量不同職業身份、不同隸屬關系、不同利益需求的黨員群體聚居在社區。二是原有的黨員垂直管理模式單一，資源不能共享。不同類型的黨組織在各自系統內“小循環”，且不相隸屬，關聯性差。三是發揮作用缺少平臺，社區共建力量薄弱。不同類型的黨組織對社區缺少認同感和歸屬感，參與社區事務的主動性不強，難以形成和諧社區共建合力。顯然，找到使各類組織的黨組織和黨員在社區發揮作用的陣地與平臺非常重要和緊迫，而通過實施“扎根凝聚”工程形成區域化黨建新格局是一個重要而及時的有效途徑。

二、實施“扎根凝聚”工程開展區域化黨建工作的積極探索

近年來，桃源街道在基層組織體系建設中，積極探索，形成了“桃源模式”——公共行政管理的“精細化”管理模式、工業園區的“和諧企業工作室”模式、居民社區治理的司法調處模式。“桃源模式”，是在轄區“單位黨建”基礎上，通過健全無縫的責任機制，形成了以社區黨委（總支）為核心、社區支部為基礎、社區黨員為主體、社區各類黨組織與公民個體共同參與的“多元共治”的區域化黨建新模式。通過這種模式的探索和功能的發揮，提升了基層黨組織的社會動員、社會組織、社會引導能力，使“落戶”社區的黨員發揮作用參與社區管理，發揮了社區黨組織的領導核心作用。

（一）構建了“單位黨建”和“區域黨建”并重的基層黨建新格局。改革開放以來大量的“單位人”變成了“社會人”。如果仍然按照傳統的單位黨建方式，很難實現社區黨組織、社區黨員管理和服務、黨員作用發揮的“三個全覆蓋”。區域化黨建可以解決“單位黨建”的缺憾與不足。因為，區域性黨組織以“兩新”組織和流動人口相對集中的區域為依托，負責指導和協調區域內所有“兩新”組織的黨建工作，按照“組織共建、設施共享、黨員共管”原則，對“單位黨建”的基層組織設置進行動態調整，對黨建陣地建設、黨員發展和教育管理工作進行全面統籌，以“區域不變”應“單位萬變”，同時承擔“兩新”組織黨組織“孵化器”和黨員隊伍“蓄水池”作用。桃源街道在和諧工業園建設中探索出來的“和諧企業工作室”模式，就有效地發揮了黨組織的核心與統領作用。可見，引入區域化黨建新理念，使黨的基層組織設置更為科學，組織體系構架更加完善，與社會形態相互契合，有利于形成全覆蓋、廣吸納、強活力的基層黨建新格局。

（二）建立了“區域統籌、集約共享”的黨建平臺。桃源街道在區域化黨建探索中，秉承“區域統籌、集中配備、集約共享”理念，堅持條塊結合、資源共享，建設一批集約利用的平臺，拓寬黨員民主參與社區事務的渠道，避免了黨建設施重復建設，提高了黨建資源利用率，提高了黨建設施配置水平。比如，建立街道與社區黨員管理服務中心，配套設立相應的黨建功能室，作為區域黨建共享服務平臺，免費向周邊企業和黨員群眾開放；并把組織活動策劃、黨員教育培訓、黨員志愿服務、黨代表接防、流動黨員管理、黨員談心談話、黨員互幫互助等納入服務工作內容。比如，“和諧企業工作室”依托高校資源，把校園特色文化引進工業園區，提高外來工青年的綜合素質和工作技能。又比如，搭建象“社區黨員議事會”這樣的多種形式的陣地平臺，拓展黨員公民民主參與社區事務渠道，運用街校共建、軍地共建、警民共建、企居共建等多種形式，推進駐區單位黨組織與社區黨支部之間的“結對共建”。

（三）形成了“區域一體、動態管理”的基層黨員管理局面。對于流入區域內的黨員，不管是工作在本轄區的黨員還是生活在本區域的黨員，區域性黨組織均主動接納，及時為其提供各種服務，對其加強教育管理。并規定不管流動黨員所在單位是否建立黨組織，流動黨員均應到區域性黨組織登記報到并參加活動，形成了“關系在企業、活動在區域、奉獻雙崗位（企業職責崗和社會義務崗）”的黨員教育管理方式，使黨員的教育管理從單位封閉式向區域開放式轉變，從原來的靜態向動態轉變，形成了“區域一體、動態管理”的基層黨員管理局面。同時，充分整合區域內的各種資源，調動區域內的多方力量共同參與，實現了思想政治工作聯做、社區治安聯防、基礎設施聯建、公益事業聯辦、經濟工作聯抓、群眾文化建設聯興，社區黨建共商、社區事務共管、社區資源共享、社區文明共創、社區難題共解、社區活動共辦的“六聯六共”，收到明顯成效。

（四）探索了“倚重指導、共建互動”的基層黨建方式。桃源街道堅持各方聯動、共建共駐，建立了一套科學有效的工作機制。以“共駐、共商、共建”的形式，建立區域黨建聯系協調會議制度，構建區域黨建共建互動機制，定期聽取各企業意見建議，共同研究部署有關工作，以群策群力方式，贏得支持，協調一致，確保區域內黨建工作在共抓中落實，企業在和諧中發展。比如，作為區域性“和諧企業工作室”黨組織，走進企業，共建互動，變上訪為下訪，糾紛調處在現場（企業、班組）。

（五）開展了“五進社區、扎根凝聚”的全面下移活動。根據市委“關于實施扎根凝聚工程全面推進基層黨建工作區域化的意見”，桃源街道先人一步，積極開展和落實市區黨代表包片定點到社區、區委委員聯系到社區、機關在職黨員進社區、黨員義工進社區、黨務工作者（社區黨建工作指導員、非在編專職組織員、黨建工作聯絡員“三員”隊伍）進社區等“五進社區”活動，合力打造一支上下聯動的工作隊伍，實現黨的隊伍和工作力量全面下移。開展“五進社區”活動，有效激發了社區和駐區單位黨組織、黨代表、黨員參與社區建設的主動性、積極性、創造性，促進了文明和諧社區建設，發揮了黨組織對社會的引領作用，創新了黨群聯系渠道，發揮了黨代表橋梁紐帶特別是先鋒帶頭作用，發揮了黨員在社區中的主體作用，增強了社區工作合力，提升了社區服務水平，維護了社區穩定和諧。

三、對區域化黨建規律的幾點認識

區域化黨建是黨的十七大和十七屆四中全會進一步加強和改進城市社區黨的建設的重要戰略部署，是提高黨的建設科學化水平，不斷鞏固黨的執政基礎，推進城市現代化建設的重要安排。桃源街道近年來對區域化黨建工作的有效開展，使我們對區域化黨建的規律有了深刻的認識。

（一）區域化黨建的本質要求是屬地化管理。區域化黨建模式的本質，是對社區各種組織的黨組織實行屬地化管理，同一片藍天下共享黨組織溫暖。改革開放以來，隨著政府職能轉變、企事業單位改制、非公有制經濟的蓬勃發展，人與單位的終身依附關系逐漸弱化，社區的作用和地位不斷凸顯。但是，長期以來，街道仍沿用條條為主、垂直管理的組織形式，不同類型的黨組織在各自系統內“小循環”，互不隸屬，關聯性差。結果，同在社區這片藍天下，各種組織之間特別是各種組織的黨組織之間缺乏有效聯動與資源共享，社區黨組織和轄區單位黨組織缺乏有效溝通和協調互動，單位黨組織參與社區建設的渠道不多，駐區黨組織、黨員在社區的作用發揮不夠，社區內單位由于信息不通造成資源分散、單位或部門利益的阻礙等，出現了社區黨建滯后于社區建設的狀況。區域化黨建模式有效地解決了上述羈絆，這種模式依托社區陣地，按照屬地化管理要求，整合資源條塊聯動，凝聚社區各類組織黨組織和黨員力量，較好地體現了執政黨的執政與治理意志，鞏固了黨的執政基礎。

（二）區域化黨建的真正目標是提高社區黨組織統領社會的能力。區域化黨建從封閉、各自為政的單位黨建模式轉向開放、有機聯系的網絡化黨建模式，使社區黨的組織融入了社會扎根了基層凝聚了黨心民心。這種模式有利于在時空上實現社區黨組織、社區黨員管理和服務、黨員作用發揮的“三個全覆蓋”，既保留了“單位黨建”那種組織體系嚴密、調控力強的優點，又滿足了新形勢下黨建工作全覆蓋的要求，使區域內的組織無論怎么變化，社區黨組織都能對其實現組織覆蓋和工作滲透，從而使基層黨組織的觸角延伸到社會的每個角落、各個方面。這種模式克服了“兩新”組織黨建工作對業主的依賴，有利于基層黨組織占領工作制高點，更好地發揮總攬協調的職能，在更大范圍內統籌協調各方利益關系，使企業黨組織工作更加自主，工作起來更加有主心骨。這種模式還避免了黨員的流動變化對黨員教育管理帶來的影響和制約，不管黨員流入的單位有沒有建立黨組織，都能在第一時間內融入社區黨的組織，得到及時有效的服務、教育和管理，黨員發揮作用的空間從具體單位拓展到了整個區域，保障黨員主體地位和正當行使權利的力量大大強化。總之，區域化黨建的核心和目標，就是最大限度地提高了社區黨組織統領社會的能力和水平，使黨執政基礎得到進一步鞏固和加強。

（三）區域化黨建的實施路徑是“扎根凝聚”。在我們看來，推動區域化黨建的真正途徑，是“扎根”和“凝聚”。所謂“扎根”，就是要使社區黨建通過不同的載體和方式從單一轉向多樣，實現黨的組織扎根在基層、黨的意志體現基層、黨的影響滲透在基層。通過扎根，整合行政、居民區、駐區單位等各種資源，如各級黨代表、市區委委員、機關在職黨員、黨員義工和黨務工作者以及人大代表、政協委員等進駐社區，實行體制內外黨建資源共享、優勢互補，達到“共建、共創、共享、共贏”目標；通過扎根，實現黨群聯動，依靠工、青、婦等群眾組織，特別是在非公經濟組織中，借助工會這一合法平臺，實行人員交叉任職、一崗雙責，依托黨群同步運作工作體制，發揮黨組織的政治引領和團結凝聚職工、維護各方權益的作用；通過扎根，使基層執政資源形成一個拳頭、一個體系，發出同一種聲音，有效克服目前執政黨的部分資源存在的分散化、碎片化問題，解決社區層面的各種組織“各自為政”的弊端。

所謂“凝聚”，就是開展以“組織服務社區黨員，黨員服務社區群眾”為主題的社區黨建活動等形式，把黨組織的引領凝聚作用和黨員的先進模范作用落實在社區，實現黨組織和黨員“雙亮身份”，并延伸工作觸角，探索社區網格建黨新形式。以扎根凝聚為目的的黨建活動要分別在街道黨工委、社區黨委（總支）、社區黨支部等三個不同的層面開展，分別落實“規定動作”和“自選動作”，定期組織開展品牌（特色）活動，通過活動充分凝聚以社區黨委（總支）為核心、轄區全體黨員為主體、轄區各類單位黨支部共同參與社區建設發展的合力，增加基層各類黨組織及黨員的關聯性，讓黨員群體發揮更大的作用；擴大黨委（總支）在社區的影響和威信，彰顯和鞏固社區黨委（總支）領導社區全面工作的主導核心作用和地位，讓黨員和群眾在互動中思想有新觸動，黨性有新升華。

（四）區域化黨建的治理架構是“一核多元”。“一核多元”是當前深圳社區治理的新形式。“一核”，就是基層黨組織領導社區事務的核心地位，突出黨員的先鋒模范作用。“多元”，就是通過發揮黨組織的領導和動員作用，將黨員隊伍、社區工作站工作隊伍、專業社會工作者隊伍、義工隊伍和關工委隊伍等“五支隊伍”組織起來，把業委會、物管公司、農城化股份公司、各類協會等，全部納入管理和服務范圍，形成“多元共治”局面。這種“一核多元”的社區治理格局是社區黨建區域化的必然選擇。“一核多元”社區黨建新機制的搭建，能夠最大限度地聯系和凝聚各領域的黨員力量，整合一切有利資源，建立黨員服務社區、參與社區建設的長效機制，達到共同建設和諧社區的目標。同時，也將社區黨組織打造成了凝聚社會力量、化解社會矛盾、暢通民情民意的前端，成為了各社區黨組織積極貫徹落實街道黨工委意圖、有序推動基層民主良性發展的強大助力。

（五）區域化黨建工作的根本保證是有效的組織領導和健全完善的配套制度。目前，深圳的區域化黨建工作還處在起步階段，比較成功的做法和經驗還需要進一步摸索，因此，要著眼于長遠和全局，必須有健全完善的配套制度和堅強有效的組織領導。首先，制訂和實施適應新形勢新要求的各項制度和機制，形成上下聯動、共建共駐的黨建工作機制。進一步加強和促進社區黨委（總支）工作的制度化和規范化，切實增強社區黨委（總支）的領導核心和戰斗堡壘作用，以建設社區黨組織“五好”為目標，建立與之相適應的黨組織書記、黨務干部、黨建督導員等工作制度，形成一整套完善的制度體系，推進區域化黨建工作有效落實。其次，加強組織領導和具體指導，落實領導責任，尤其要發揮社區黨組織的積極主導作用，落實工作保障，營造良好氛圍，確保區域化黨建工作扎實有效推進。

（作者：廖澍華系深圳市南山區委常委，桃源街道黨工委書記；王連喜系深圳市委黨校教授）