美國公共服務運行機制及啟示

曾映明

美國公共服務運行機制及啟示

曾映明

公共服務是政府的主要職責之一。但是，公共服務產品由誰組織，由誰生產？如何組織，如何生產？這在不同國家，由于歷史、文化、法律和政治制度的不同，往往有不同的選擇。公共服務既包括有形的公共產品，如公共基礎設施等，又包括無形的公共服務，如基礎教育、公共衛生、社會保障、基礎科研、公共安全、環境保護等。本文通過簡要介紹美國公共服務運行機制的主要特點，分析深圳公共服務供給與需求的主要矛盾，提出改革和完善公共服務體系建設的若干建議。

一、美國公共服務運行機制的主要特點

自上世紀80年代末以來，隨著新公共管理運動的興起，美國歷屆政府對公共服務進行了多方面的改革，其改革的主要方向是厘清政府、市場、社會在公共服務方面的責任邊界，促使公共服務市場化、社會化、多元化，提高公共服務的績效，滿足公民的公共服務需求。

（一）在公共服務領域引入競爭機制。美國政府通過促進公共服務市場化，把政府與市場兩種制度安排的功能優勢有機地結合起來，建立更為合理、有效率的公共服務的運行機制。其核心在于用競爭機制打破政府對公共服務的壟斷，按市場原則建立多個公共服務提供主體相互競爭的環境，使企業和公眾獲得更多的自主選擇的機會，迫使政府增強服務意識，降低服務成本，提高服務質量。

美國政府公共服務市場化的主要表現形式是購買服務，主要有四種方式：一是合同外包。將政府承擔的公共服務項目通過招標對外承包給私人部門、非營利組織或委托給其他政府來提供，并以法律合同的形式明確提供服務的質量和數量標準，監督合同的執行。由于合同外包擴大了政府提供公共服務的能力，降低了行政成本，提高了效率，因而被美國各級政府廣泛采用。在聯邦政府層面，主要集中在公共工程領域和國防工程。州和地方政府的合同外包范圍則較廣，如垃圾清理、污水處理、醫療服務、消防服務、監獄管理、養老服務等項目。二是特許經營。為保證公眾能夠得到某種公共產品或服務，政府通過制定服務標準，資格審查，準許一家或多家私人部門為供應商，由用戶購買其產品或服務，政府主要進行價格監管。在美國實行特許經營的項目主要是與公共生活相關的公用事業，如收費道路、水、電、氣、通訊等。三是用者付費。政府向獲得某種公共服務的公眾收取一定費用。實行收費旨在通過價格機制顯示民眾對公共服務的真實需求，克服免費提供公共服務導致的資源配置浪費。這些項目主要是垃圾收集、廢水和污水處理、公共娛樂設施、郵政等。四是發放憑單。政府將憑單在那些被認為符合一項特定服務條件的公民中進行分配，使用者將憑單交給他選擇的服務提供商，提供商將憑單轉交給政府兌現為現金。例如，低收入者和老年人可憑政府發放的食品券到指定的商場購物；退伍軍人憑政府提供的憑單可在全國任選一所自己認可的大學接受教育；醫療照顧接受者可持政府發放的一種身份證件作為憑單，在政府指定的醫療機構免費得到醫療服務；殘疾人和老年人憑政府發放的憑單可享受房屋租金優惠；政府還向臨時困難家庭發放多種憑單，資助貧困家庭子女就學。發放憑單有利于保護弱勢群體，增加他們的選擇機會，也有利于公共服務提供商的競爭激勵，被稱為“更富有效率、更負有責任、成本更低”的做法。

（二）非營利組織是公共服務的重要載體。非營利組織是美國社會中非政府亦非企業的機構和組織的總稱，又稱非政府組織、第三部門、志愿者組織、慈善組織、免稅組織等，主要包括獨立部門、公益機構和學術機構等。這些組織具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性等基本特征。美國是世界上非營利組織最發達的國家，全美約有160萬個非營利組織，其中101萬個從事教育、健康、退休保護等服務，6.5萬個私人基金會，35萬個免稅宗教組織。58%以上的醫院、46%以上的高校、86%以上的藝術組織以及近60%的社會服務都是由非營利組織負責的。而政府通過為特定服務撥款或簽外包合同購買非營利組織的公共服務等方式給予直接援助。據統計，非營利組織收入總額中來自政府部門的資源為其收入總額的31%。此外，非營利組織還接受大量的企業和個人捐款。非營利組織在提供公共服務方面發揮了不可替代的作用。一方面促進了公共物品提供主體的多元化和社會化。公立機構、營利企業和非營利組織都可以提供公共服務，政府可以根據公共物品的分類通過競爭機制選擇不同的主體提供服務；另一方面，有效地促進社會和諧和社會自治。美國非營利組織是一個重要的就業渠道，雇員達1500萬人，為全美勞動力總數的11%，還有570萬個志愿者自愿為非營利組織義務工作。在非營利組織中，直接面向人道主義、家庭服務的30%，這些組織專門提供青少年教育、家庭咨詢、婦女健康、身心保健等社區服務。

（三）政府間合作提供公共服務。美國實行三級政府架構：聯邦政府、州政府和地方政府。其中地方政府包括縣、市、鎮、學區和各種特區共5種類型。地方政府是相互獨立的自治機構，有一個共同特點，就是自主管理。但是，一些基礎設施和公用事業等公共服務具有規模經濟效益，需要跨越市、鎮的管轄區提供服務。同時，各市、鎮也面臨一些共同問題，如環境保護、社會治安、公益教育等，需要攜手或合作進行治理。跨轄區治理提供公共服務與各市、鎮相互獨立的行政架構產生了矛盾。為了適應城市的一體化發展，提高公共服務的規模效益，同時要兼顧各市、鎮公民的利益訴求，各市、鎮通過政府間合作實施跨域治理，提供優質的公共服務。主要有兩種形式：一是設立特殊服務區。為了提高公共服務的供給規模和效率，相鄰的市、鎮政府通過協商，設立特殊服務區，并成立特區委員會統一管理。相關市、鎮政府在保留自治權的同時，把適應由專業化機構統一提供的服務事項移交出去，由“特區”提供專業化服務，并為此承擔相應的稅費。每個“特區”都承擔單一的公共服務職能，如供水、住房和社區發展、學校、垃圾收集及處理、污水處理、公共交通等。二是簽訂政府間協議。即地方政府之間達成協議，由一個地方政府支付費用，委托或雇用另一個地方政府提供某些公共服務。如一個城市政府與另一個城市政府達成協議，委托后者提供消防和污水處理服務；又如，一些城市政府還通過政府間協議，購買鄰近城市提供的公共衛生、兒童福利、監獄、圖書館等服務項目。

（四）公私合作提供公共服務。在美國公共部門和私營部門合作提供公共服務，通常稱為公私伙伴關系，指的是一種存在于公共機構（聯邦、州或是地方）和私營部門實體之間的合同協議關系。通過該協議，雙方的能力和資產得以共享，以用于提供為公眾使用的服務或設施。除了資源共享外，每一方還需要承擔起在提供服務或設施的過程中存在的風險，并且共享回報。這種合作關系既有利于減輕政府的財政壓力，有利于發揮私營部門的資金、人才優勢，也有利于為公眾提供高質量、高效率的公共設施和服務。這種合作模式比較適宜在基礎設施建設和運營領域，主要有以下幾種形式：私營部門建設基礎設施，在特定期限內運營設施，然后將設施轉交給政府；私營部門建設并運營設施，公共部門對運營提出規制；私營部門建設基礎設施，然后將所有權轉給政府；私營部門從公共部門中承包或購買設備，運營設施并向使用者收費等。雖然，政府不參與基礎設施的建設和運營，但是，政府通過嚴格的合作協議為服務提供、資金提供與質量設立條款和先行條件，規定必須實現的績效標準或指標，并對服務價格進行規制，以確保提供商提供高質量的公共服務。

（五）績效評估是降低服務成本提高服務質量的保證。美國公共服務的績效評估包括兩方面，一是對政府部門的公共服務績效的評估，一是對政府部門外包合同的具體公共服務項目的績效評估。績效評估以結果為導向，以顧客至上為標準，以問責為追究機制，確保政府“做得更好，花費更少”。具體表現在：首先績效評估價值標準多元化。績效評估標準包括經濟、效率、效益和社會公平。經濟指投入成本的降低程度；效率指產出與投入之間的關系；效益指產出對最終目標所做貢獻的大小；社會公平指公共服務惠及面和均等化。其次，績效評估主體多元化。公共服務績效評估不僅由政府組織進行評估，而且還允許社會各方面的組織和團體來評估。這種對公共服務績效進行多角度，全方位的評估，保證了評估結果的真實可靠有效，滿足不同相關利益群體的需求，體現了顧客導向要求。第三，績效評估的責任化。通過建立嚴格的績效評估體系，使政府的公共服務投入產出有了可測量的標準，可量化的指標體系，可追溯的責任鏈條，也就建立了明晰的問責機制。

從上述分析中，可以看到競爭擇優是美國公共服務的運行機制，合同外包和購買服務是美國公共服務的主要表現形式，公共服務提供主體和提供方式多元化是保證競爭機制和合同外包順利運作的基本條件。

二、改進和完善深圳公共服務體系

深圳在公共服務方面較早進行了多項改革探索，比如對城市綠化、垃圾收集等多項市政服務實行了合同外包；對居家養老、弱勢群體扶助等試行了購買服務；積極推動社會組織民間化發展，向社會組織購買公共服務；推行法定機構試點，建立事業單位法人治理結構，探索公共服務機構改革等。這些改革實踐為下一步提升政府公共服務的能力奠定了基礎。但是，應該看到隨著深圳經濟社會的快速發展，公共服務組織還不能完全適應市民日益增長的公共服務需求；公共服務布局還不夠均衡，阻礙了特區一體化的進程；社會組織還不夠壯大，政府購買服務的范圍相對比較窄；公共服務的提供主體和方式還比較單一，公共服務的運行機制還不夠活，公共服務的質量和效率有待進一步提高。

黨的十七屆五中全會提出：要著力保障和改善民生，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。深圳市委五屆五次會議也指出：要牢牢把握社會建設這個重大任務，把社會建設擺在與經濟建設同等重要的位置。可見，提高政府公共服務的能力，是貫徹落實科學發展觀，推進經濟發展方式轉變的重要保障，是轉變政府職能，建設服務型政府的內在要求，也是改善民生，促進社會公平正義，加強社會建設的重要著力點。因此，借鑒美國公共服務的實踐，結合深圳實際，改進和完善符合市情、完整配套、布局均衡、可持續的公共服務體系，滿足市民公共服務需求，促進經濟社會協調發展是我們建設現代化國際化先進城市的題中應有之義。

（一）強化政府公共服務職能，提高公共服務保障能力。向全體市民提供公共服務是政府的責任，政府在教育、衛生、住房、社會救助和社會保障等社會民生方面的財政支出應加大投入比重。但是，這并不等于要政府直接提供公共服務產品和服務，或者包攬所有的公共服務。從美國等國家的實踐經驗來看，政府提供公共服務主要體現在公共服務政策的制定和規劃，公共產品提供標準和條件，并通過市場機制選擇公立機構，非營利機構和民營企業具體承擔，同時還要監督評估公共產品和服務的實施績效。因此，必須區分政府職能與市場功能的邊界，政府責任與提供機制的邊界。公共服務是政府的責任，政府的責任不能市場化，不能將政府要履行的基本公共服務職責推向市場，而應該是推行公共服務生產過程的市場化，提供機制的市場化，通過多元的生產者間的競爭，降低公共服務的成本，提高效率和質量，但在這個過程中，政府仍然保留著服務的責任，并為此支付成本。從而也提高了政府公共服務的保障能力。

（二）引入競爭機制，促進公共服務提供主體的多元化。目前，深圳基礎教育、公共衛生、公共文化、公共就業等基本公共服務主要由政府主辦的公立機構承擔。但是，由于經濟社會快速發展，人口增長較快，再加上公立機構管理體制僵硬、缺乏競爭機制，效率較低，離市民日益增長的公共服務需求還有較大的差距。因此，僅靠政府投資興辦公立機構來單獨承擔基本公共服務是難以解決這些矛盾的。要解決這個供需矛盾，就應該鼓勵社會資本投資舉辦學校、醫院、圖書館等非營利性機構，提高準入門檻，嚴格規范準入條件，引入競爭機制，打破公立機構壟斷基本公共服務的現狀，促進基本公共服務提供主體的多元化。同時，對于公共基礎設施、公共交通等非基本公共服務，應鼓勵和允許私營機構等社會資本積極參與，大力推進多元投資，這既可以促進非基本公共服務市場化改革，提高供給效率，又可以增強政府提供公共服務的能力，滿足市民多層次、多樣性的需求。

（三）擴大購買公共服務范圍，促進公共服務提供方式的多樣化。深圳市政府購買公共服務以養老、社區服務和會展服務為主，范圍比較窄，在公共衛生、教育、文化等主要公共服務領域購買服務比較少。因此，應通過試點，逐步擴大政府購買服務范圍。首先，要完善制度。雖然我國于2003年實施了《政府采購法》，但公共服務沒有被正式納入采購范圍，建議通過地方立法將“公共服務”標的納入政府采購目錄。其次，建立公開透明規范的公共服務采購流程。包括招投標、委托、尋價、評估監管等操作流程。不僅以最低價格，而且結合服務質量和參與性來評估公共服務提供者。第三，采取多種方式購買公共服務。公共服務購買使政府在提供公共服務方面，從財政資金的直接使用者向分配、監管者的間接角色轉變，其本質是公共服務提供的契約化、合同化。這種購買服務應根據不同的公共產品和服務的特點，分別采取合同外包、特許經營、委托代理、憑單服務、特定撥款等多種方式。

（四）推進公共服務均衡發展，促進特區建設一體化。由于歷史原因，深圳公共基礎設施和公共服務布局還不夠合理，發展還不夠均衡。特別是寶安、龍崗與羅湖、福田等區相比還有較大的差距。因此，應進一步加大對寶安、龍崗兩區公共基礎設施和公共服務的投入，除了財政資金投入外，更重要的是要引導鼓勵更多的社會資本投入，形成多元投資，放大公共產品的供給能力。同時，要打破行政壁壘，對于地處偏僻，公共資源稀少的地區，它們的某些公共服務如幼兒園、中小學教育、衛生、垃圾收集等，可嘗試通過政府間合作，購買相鄰的政府或機構提供的公共服務。這樣，既可以發揮公共服務規模效應，又可節省財政開支，從而有效促進區域間公共服務的均衡發展。

（五）強化績效評估和監管，提高公共服務的質量和效率。績效評估和項目監管是政府提供優質公共服務不可缺少的環節，政府雖然不直接生產公共產品，但是，政府是通過購買等多種方式向市民提供公共服務。確保公共服務的質量和效率是政府的責任，因此，政府要加強對公共產品性質、標準、質量的監管和監測，同時要引入第三方評估監督，如會計師事務所、法律事務所、專業調查公司等機構，這有利于監管評估的公正性和客觀性。此外，還要加強社會公眾、媒體監督。社會公眾監督直接反映了政府購買公共服務的效果。媒體監督是社會公眾監督的一個很好的平臺和渠道。這是其一。其二要建立績效評估體系。這包括兩方面，一是購買公共服務的效率評估體系，即購買一定數量的服務所使用的財政資金是否最少，或者說一定量財政資金是否購買了盡可能多的公共服務；二是購買公共服務的效果評估體系，主要評估公共服務的享用者是否滿意，這可以通過公眾滿意度來測量。其三要建立問責追究機制。對于群眾滿意度低，績效評估不合格的公共產品和服務，要追究相關人的責任。

（六）發揮社會組織作用，促進公共服務的社會化。在我國，從2007年開始，非營利組織被稱為社會組織，并將其分為三類，即社會團體、基金會和民辦非企業單位，其基本特征是非營利性、非政府性、獨立性、自愿性、公益性等。社會組織既是聯結政府與公民的橋梁，又是公共服務生產的主體之一。近幾年來，深圳的社會組織有了較快的發展，但總體上說發育尚不成熟，這也在一定程度上影響了政府向社會組織購買公共服務的推廣和應用，影響了公共服務社會化的進程。因此，培育和支持社會組織發展，為社會組織承接公共服務創造良好平臺與寬松環境，是轉變政府職能，發揮社會組織作用的有力保障。在基礎教育、公共衛生等基本公共服務領域，應支持鼓勵非營利組織進入，享受公立機構同等待遇，形成與公立機構多元競爭格局，拓展社會組織的成長空間，激活公立機構的競爭力；在社會組織資金來源方面，應鼓勵全社會向社會組織提供資金捐贈；在社會組織的監管方面，要準確把握政府的定位，不干涉社會組織的內部事務。政府購買社會組織公共服務的核心是建立契約式服務模式，而不是建立雇傭關系，它要求作為購買方的政府和被購買方的社會組織保持各自獨立性，社會組織根據章程和政府簽訂的合同獨立決策、獨立運作、承擔責任；政府根據合同進行管理，對績效進行獨立評估，使社會組織成為合作伙伴。

（七）深化事業單位改革，充分發揮公立機構在公共服務中的作用。美國是世界上市場經濟最發達的國家之一，也存在相當數量的公立機構，這類機構主要設立在基礎教育等基本公共服務領域，他們主要提供純公共服務產品，如90%的中小學生是在公立學校就讀的，公立醫院占22%，公立圖書館也占有相當的比例。在我國與美國公立機構相類似的機構是公益性事業單位，與美國相比，我們的公立機構比重相對過高，雖然是事業法人，但實際上是依附于各級行政機關，獨立性不強。另一方面，由于財政撥款制度改革不到位和營利動機驅使，導致有些公共服務泛市場化。這種將公立機構承擔公共服務和公益性服務責任市場化，實際上是將政府應承擔的責任推向市場，由市場承擔相關責任，其成本由社會和公眾承擔，這就違背了公立機構設立的宗旨。反觀美國的公立機構絕不能從事營利活動，他們的經費除了來源于政府特定服務的撥款外，主要是通過合約提供公共服務取得資金來源。他們也不依附于任何行政機構，而是按照各自章程運作，有著良好的內部治理結構。政府是通過外包合同契約來購買他們的服務，不干涉其內部運營。這幾年，深圳事業單位改革取得了較大的進展，今后仍應堅持改革方向，總結經驗，深化改革，充分發揮事業單位在公共服務中的作用。

（作者：深圳市人力資源和社會保障局黨組成員）