我國高校突發事件應急法律制度評析

◆胡海華

(溫州醫學院)

我國高校突發事件應急法律制度評析

◆胡海華

(溫州醫學院)

從分析高校突發事件的特殊性出發，評析我國現行高校突發事件應急法律制度，厘清通說的高校突發事件的內涵與外延，提出應與法定突發事件相區別。明確高校在應對突發事件時的行政應急權和自主管理權，從而確定高校在應丟突發事件的法律地位。在此，呼吁國務院應盡早出臺《校園安全法》，建議設立專門的突發事件應急管理機構，對高校突發事件進行合理分類，并落實高校突發事件的預防、檢測、風險評估、應急處置和事后處理等各項職責;設置信息公開機制，確保學生的知情權和監督權。

高校突發事件 應急法制 應急管理機構 信息公開

隨著高等教育改革的不斷深化和招生規模的不斷擴大，高等院校(以下簡稱高校)的各種風險事件的發生率也呈不斷上升趨勢。如中山大學的教授打罵學生事件、中國政法大學師生矛盾激化事件、廣州一高校懷疑遭炸彈威脅等。如果不妥善處置突發事件，就會嚴重影響師生員工的生命財產安全，擾亂學校正常的教學秩序，損壞學校的形象和聲譽。因此，認真分析并完善我國現行高校突發事件應急法律制度，就成為關系學校平安穩定的大事。在此，筆者在認真研讀我國現行高校突發事件應急法制的而前提下，厘清高校突發事件的內涵，高校在應對突發事件的法律地位，試圖為高校突發事件應對的立法提出一點建議。

一、高校突發事件的內涵和外延——較寬與突發事件的法定內涵

依據《中華人民共和國突發事件應對法》關于突發事件的規定:“突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。”可見，法定突發事件應該具備:突發性、危險性、緊迫性、不確定性四個特征。但對與高校突發事件的內涵和外延理解就有擴大的嫌疑。理論界通說認為，高校突發事件是以高校校園為中心發生的，可能由自然、人為或社會原因引起的，突然發生的，造成或者可能造成高校正常學習生活秩序嚴重破壞，危及高校師生人身、財產安全的重要事件。包括如下幾類:一是公共衛生類，如“非典”疫情、食物中毒等;二是政治類，如集會、抗議、罷課、游行等;三是自然災害類，如地震、海嘯等造成的師生人身傷害、停課等突發事件;四是人身安全類，如暴力犯罪、交通事故、治安問題、溺水事故、自殺自襲等;五是學校管理類突發事件，包括由學校內部管理存在的各方面問題得不到及時、有效的解決而引發的突發事件。因此，理論界理解的高校突發事件的外延較法律規定的要寬，部分高校突發事件(如學校管理類突發事件)就應該屬于學校自主管理的范疇。

二、高校在應對突發事件的法律地位——行使行政應急權與自主管理權

《中華人民共和國突發事件應對法》和《國家突發公共事件應急預案》的相關法律規定:“受到自然災害危害或者發生事故災難、公共衛生事件的單位，應當立即組織本單位應急救援隊伍和工作人員營救受害人員，疏散、撤離、安置受到威脅的人員，控制危險源，標明危險區域，封鎖危險場所，并采取其他防止危害擴大的必要措施，同時向所在地縣級人民政府報告。”“各級各類學校應當把應急知識教育納入教學內容，對學生進行應急知識教育，培養學生的安全意識和自救與互救能力。教育主管部門應當對學校開展應急知識教育進行指導和監督。”由此可見，突發事件發生后，高校應當迅速將有關信息發布，并注意減小信息發布引起的負面效果;將有關情況迅速報告人民政府，在人民政府相關部門到達之前做好相應的處理工作，在人民政府相關部門到達后與其做好相應的交接工作，服從人民政府的指揮和安排，配合人民政府采取相應的措施，積極參加應急處理和救援工作，維護社會秩序。在突發事件的預防中，高校則負責教育、宣傳義務。

因此，在《中華人民共和國突發事件應對法》的范疇內，高校享有法律授予的行政應急權進行應急處置和配合，但在處置《中華人民共和國突發事件應對法》范疇外的高校突發事件，高校只享有《高等教育法》或者其他一般法律規定的自主管理權。行政應急權具有強制性，自主管理權則沒有。因此，高校自主管理學校出現的突發事件應該在法定的限度內，在保障學生人身和財產安全義務的前提下進行。

三、我國高校突發事件應急法制體系評析

1．高校突發事件預防與應急處置的專門立法缺失

到目前為止，教育部沒有出臺一部綜合性的、專門的預防和處理高校突發事件的規范性文件，來統一指導全國學校突發事件的預防和處置工作。各級政府、高校現在基本處于一種“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的立法局。2003年“非典”之后，各級地方政府制訂了《學校突發公共衛生事件應急預案》。但是面對多樣、頻繁高校突發事件，關于專門的高校突發公共事件應急法律制度幾乎沒有。因此，遇到其他的或者新型的突發公共事件時，各高校缺乏法定的標準。同時，學校為了預防突發公共事件的發生，對學生的管理只能越來越細，越管越多。這樣，一方面，大學生的獨立性、處理問題的能力越來越差，社會角色的轉變得越來越慢;另一方面，使得學校陷入一種疲于管理的怪圈，不斷增加學生管理行政人員。此外各高校思想政治輔導員老師已經被許多學生管理上的瑣事煩擾，而偏離了思想政治教育這一本職。高校的對象都是大學生，一般是年滿18周歲的完全民事行為能力人。學生的自主權利和高校的管理之間的矛盾，在現今高校教育改革的年代已經是越來越明顯。因此，高校內部的管理制度是否具有法律意義?學校怎樣做才可以擺脫管理上的漏洞，才能從突發公共事件賠償的擔憂中解脫出來?如何處理高校的管理與學生的自主權之間的矛盾?所有這些問題，都指引我們必須去研究高校突發公共事件應急法制，理順學校管理權利和義務，明確學校管理制度的法律性質，指引高校正確、合法管理，切實保護學校、學生的權利。

2．有針對性的高校突發事件預防與應急措施的缺失

根據上述分析，發現通說認為的高校突發事件與法定的突發事件在內涵上有一定差異，對法定突發事件范疇內的高校突發事件可以依照目前的法律進行應對和控制，但法定范疇外的突發事件則不一定有法可依，同時這一類的高校突發事件也是影響校園安全穩定的關鍵之一，因此必須進行詳細規定。

此外，針對高校突發事件的危害的主體特殊性、影響的廣泛性、危害的擴大性等特有的特征，應當有控擴散、消除影響的特殊制度。

3．專門獨立的高校突發事件管理機構缺失

高校內部，現行的應急管理組織多為臨時性的松散組織(如學校負責人臨時牽頭形成的工作小組)。臨時成立的工作小組在工作內容上和人員構成上不具有延續性，突發事件發生后，進入應急處置狀態慢，難以形成一套成熟的應急處理操作方案。因此，要完善高校突發事件應急機制，需要在高校建立一個常設性的突發事件管理機構，而且需要有專職、專業人員進行日常管理，負責內部管理和外部聯系。

4．高校在預防和應對各類學生突發事件中應享有的權利和承擔的法律責任不明晰

盡管于2002年9月教育部頒行了《學生傷害事故處理辦法》，但因其僅為部門規章，難以取得良好的法律效果。并且《學生傷害事故處理辦法》僅僅針對的是傷害事故，并未涵蓋所有類型的學生突發事件，而《教育法》、《民法通則》、《刑法》等也沒有對學校突發事件的責任承擔問題做出明確、系統的規定。如學校發生學生傷害事故、自然災害、師生沖突事件、靜坐等突發事件時，學校、個人及責任人應該各自承擔什么責任，對因處理突發事件給學校造成損失的，應該通過什么途徑予以彌補等，這在法律上都還沒有定論。

四、我國高校突發事件應急法制體系的立法建議

高校作為一個特殊性的群體，承擔者培養國家建設人才的重任。據統計，全國大學生多達2000多萬。大學生個個精力充沛、思想活躍，喜歡通過各種途徑交流、學習和表達自己的觀點，具有較強的民主意識、國家榮譽感。在這個信息化的時代，一句話、一件不經意的小事都有可能迅速演變成影響重大的高校突發事件。因此，對高校突發事件應急法律體系的完善就顯得尤為重要了。下面，筆者就此提出如下幾點立法建議:

1．盡快出臺《校園安全法》，提高高校突發事件應急機制的法律位階

如前所述，高校突發事件除了具有突發性、危害性、公共性、需要應急處置性之外，還具有自身的特殊性，突發事件影響的主體特殊，隊伍龐大，備受社會關注，突發事件的影響范圍和危害程度具有擴張性。在教育改革進一步深化的今天，為維護社會的穩定，必須統一、規范這一群體的突發事件的應急處置機制。

2．明確高校在學生突發事件預防與應急機制中的地位，保障突發事件各方的權利

明確學校作為應對學生突發事件的被授權的組織。在學生突發事件的預防、監測和應急處理措施中承擔著特定的行政職責，這種行政職責如不履行，將要承擔一定的行政責任。這樣一方面，表明了《突發事件應對法》的真實意思，排出理論界和實務界的誤解;另一方面，能夠強化學校在突發事件預防、監測中的責任，努力實現預防為主的立法宗旨。

在權利保障方面，明確學生在學校突發事件應急管理過程中的具有監督權、建議權，不服突發事件應急管理措施的救濟權等。針對不同種類的突發事件，確定高校在應急管理中的各項權限范圍，確保高校行政應急措施有法可依。

3．應急管理機構專門化，實現高校突發事件應對的專業、迅猛

通過法律規定要求教育行政部門、各學校建立常設的、專門的突發事件應急管理機構，其中包括專門的心理輔導機構。明確學校的專門的突發事件應急管理機構的職責，如負責學校突發事件的預案制定、應急知識培訓和宣傳，學生突發事件監測和風險評估、組織應急處置、安排協調學校內部管理，組織對有需要的人員進行專業的心理輔導。同時接受教育行政主管部門突發事件應急管理機構的指導、監督。對不履行相關預防、控制及應急處置義務的學校予以處罰。

4．信息公布制度化，保障全校師生知情權和監督權

根據突發事件的級別、種類完善信息報告、通報制度，同時對于高校突發事件而言，更重要的是保障學生的知情權。網絡時代的今天，靠“圍、追、堵”是無法解決問題的，只有利用網絡和各種新聞媒體，正面面對突發事件，及時公布客觀信息，才可能控制事態，維護學校聲譽。可以根據突發事件的性質在不侵犯隱私權、名譽權的情況下，公開相關的突發事件預防的各種信息、調查和最后處置的結果。在保障學生知情權的情況下進行指導、教育、預防和處置。

［1］中華人民共和國突發事件應對法(案例應用版)．中國法制出版社，2010．6 －7．

［2］劉潔．高校突發事件法律問題研究．社會與法，2010，(6):104－105．

［3］姜飛燕，劉淑華，楊宏．關于高校應對突發事件的法律思考．教育與職業．

［4］中國行政管理學會課題組．高校應急管理機制研究報告．中國行政管理，2006，(10):7．

本文系溫州市大學生思想政治教育理論研究立項課題研究成果，課題編號:WSK10046。