深化機構改革應關注的四個問題 ①

周志忍

深化機構改革應關注的四個問題①

周志忍

按照《十七大報告》和十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》，我國的機構改革邁入了一個新的階段。這一階段改革的深化將要觸及一些深層次的問題：包括合理界定政府部門職能，明確部門責任，理順部門職責分工，包括部門間和部門內職責的合理分工；統籌黨委、政府和人大、政協的機構設置；調整和完善垂直管理體制；合理配置宏觀調控部門的職能，整合完善行業管理體制等。這一階段的機構改革不再大刀闊斧具有高度可見性，而會呈現出精細化管理和持續性改進的特點。

本文聚焦于政府機構改革，提出并簡要討論四個方面的問題：宏觀與微觀職責的合理配置；推進和管制職責的合理平衡；國家直接經營和監管機構并設問題；決策/執行職責與機構編制的合理匹配。這些問題不僅涉及機構設置和職責分工的技術理性，而且反映出政府的角色定位和施政理念。

一、宏觀與微觀職責的合理配置

在強化宏觀管理的前提下實現宏觀職責與微觀職責的合理平衡，已成政界和學界的普遍共識。雖然理論上宏觀與微觀職責的內涵及其相互區別很清楚，但其外延卻存在諸多模糊地帶。當不同類職責在不同部門之間進行配置時，問題會更為復雜。當我們審視國務院幾個宏觀管理部門時，都會看到它們還承擔著一些具體微觀管理職責。原因在于，政府部門多是按照職能領域設立的，多數部門在所轄領域同時承擔著宏觀和微觀管理雙重職責。

部門宏觀/微觀職責集于一身，往往會出現厚微觀而輕宏觀的行為傾向。理論上看這有幾個原因：（1）政策制定和宏觀管理領導層高度關注，涉及多元主體間制度化的協商機制，過程相對公開且處于社會監督之下，官員個體在決策中發揮的作用有限；（2）政策過程是一個很長的鏈條，要達到所期望的效果，不僅需要政策本身的高質量和良好的政策執行，而且受客觀因素的制約和影響，官員個體對政策效果的控制力更有限；（3）微觀管理針對特定的對象，或者給予某種稀缺資源，或者掌握罰與禁的自由裁量權，更能凸顯官員的個人權力；（4）從被管理者的角度來看，他們熱衷于到中央“跑項目”，但很少去中央“跑政策”（這里指具有普惠性的政策，如提升省級政府在某種稅收中的分成比例，而針對個案的政策優惠只是項目的特殊方式）。原因很簡單，“跑”是要花費巨大成本和代價的，自己獨立承擔巨額成本爭取普惠性政策，競爭對手會搭便車坐享其成，理性行為者不會違背這一“集體行動的邏輯”。

從實踐來看，許多部門的行為為上述理論提供了現實證據。厚微觀的表現之一，就是對項目、資金審批權的熱衷和強烈的地盤保護意識。如果說項目、資金審批是微觀管理，制定審批的有關制度和標準規范顯然屬于宏觀管理的范疇。更重要的宏觀管理職責當屬戰略規劃和宏觀政策。戰略規劃和宏觀調控的前提是經濟走勢的把握和預測，有關部門在宏觀調控預見性方面的表現備受爭議。以企業出口退稅為例，前些年每年確定退稅指標，有關部門稱“有一套完整的方法來計算這個數字”，但計算結果跟實際退稅需求之間的差距很大。有的學者直言：“差了20個百分點，還能叫做預測嗎？”再如電力供應，上個世紀90年代，有關部門依據中國電力將長期過剩的預測，采用壓低上網電價和其他政策限制民資和外資辦電，導致幾百億的資金損失。前些年出現豬肉價格的快速上漲，有關部門撥出巨額資金扶持生豬生產，9個月后豬肉價格大幅下跌，又撥出巨額資金采購儲備，以維持價格穩定。一個通過科學日常管理本應解決的問題變成了應急式管理，一年內付出巨額代價，豬肉價格大漲大跌。

《關于深化行政管理體制改革的意見》中提出：“中央政府要加強經濟社會事務的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉到制定戰略規劃、政策法規和標準規范上”，筆者認為，減少“具體審批事項”的治本之道是宏觀/微觀職責適度分離基礎上的制度化分權。具體措施如：（1）提高一般性轉移支付的比重，賦予地方政府資金使用上更大的自主權，中央政府部門逐步淡出專項基金審批“一竿子插到底”的做法，或者大幅度提高中央政府部門項目、資金審批的門檻；（2）明確國務院相關部門在資金、項目審批中的分工標準，宏觀職責為主的部門沒有必要介入專項資金的審批；（3）可考慮設立類似澳大利亞撥款委員會之類的獨立機構，逐步試行規劃權和項目資金審批權的適度分離。2008年機構改革以來，在加大地方自主權、提高審批門檻、部門審批分工等方面取得一些進步，但似乎依靠部門自我約束和部門間討價還價，制度化建設相對滯后。減少“微觀管理事務”從而強化宏觀管理，不僅涉及到部門工作重點的自覺平衡和官員觀念轉變，更需要審視宏觀/微觀職責在部門間的配置，為強化宏觀職責提供組織和制度保障。

二、推進和管制職責的合理平衡

從一定角度，可以把政府功能劃分為“推進”和“管制”兩種基本類型，特定政府部門往往同時承擔兩類職責，這點在行業管理部門尤為明顯。所謂推進，就是保證行業的健康和持續發展，具體措施包括科學規劃指導、國家資金投入扶持或政策優惠、創造并維護良好的市場環境、合理定價以便行業能自我積累和健康發展等。所謂管制，則立足于保護公共利益和社會福利，具體措施包括創造公平的競爭環境、安全生產、環境保護和可持續發展、職工權益保護、消費者權益保護等。推進類似于為行業發展“加速”，而管制則有點“減速”的成分，兩類職責之間的內在矛盾沖突是顯而易見的，其根源主要在企業的外部性。比如，減少環境保護和安全方面的投資、忽視職工和消費者權益有助于行業經濟效益，但會造成資源的非優化配置和社會福利的損失。解決外部性是政府干預的重要理由，干預的主要方式則是管制，不論涉及安全、環保還是權益保護，管制無疑會增加企業的成本，從而產生“減速”的作用。政府行業管理部門往往同時承擔推進和管制兩類職責，兩者之間合理的動態平衡，相應成為部門管理中的一個難題。

從國際經驗看，被管制行業的主體是民營企業且處于高度競爭的環境下，推進和管制的界限比較模糊，管制成為政府部門的工作重點。平衡兩類職責所要解決的主要問題是：如何在保護公共利益和社會福利的同時，避免給企業帶來難以承受的成本和負擔，進而損害行業的生存和發展。這就是美國出臺空氣質量法等環保法律時強調社會成本核算的原因。我國的一個特色是，一些行業的行為主體主要是國有企業，而且處在不同程度的壟斷之下。對這些行業而言，主管部門成了企業的“婆婆”，兩者共同構成公共部門的一部分，共同向政府承擔資產保值、增值的責任。換句話說，這些行業主管部門具有和企業一樣的“底線目標”，即經濟效益和盈利，當一個此類行業面臨全面虧損時，主管部門的壓力可想而知。

中國民航管理局、鐵道部是行業主管部門。按照2009年國務院辦公廳有關的“三定”規定，中國民用航空局具有“提出民航行業發展戰略和中長期規劃、與綜合運輸體系相關的專項規劃建議，按規定擬定民航有關規劃和年度計劃并組織實施和監督檢查，組織民航重大科技項目開發與應用，推進信息化建設”等接近于“推進”的職責，而“民航飛行安全和地面安全監管、通用航空市場監管和行業價格有關工作”等，則屬于“管制”的職責。鐵道部具有“組織擬訂鐵路行業發展戰略、政策，擬訂鐵路發展規劃，編制國家鐵路年度計劃”，“研究提出國家鐵路固定資產投資規模和方向、國家財政性資金安排的意見，按國務院規定權限，審批、核準國家規劃內和年度計劃規模內固定資產投資項目”等屬于“推進”的職責，而鐵路運輸價格管理、安全管理、質量管理等屬于管制的職責。推進和管制職責集于一身，在國有壟斷的條件下，厚推進而輕管制就自覺不自覺地成為一些行業主管部門的行為選擇，即自覺不自覺地重視扶持、傾斜政策以提升行業的經濟效益，輕視從公共利益和社會福利著眼對行業實施合理的管理和約束。

1998年4月，民航出現19年以來首次全行業虧損，當年5月8日，民航總局規定各航空公司機票最多只能打8折，1999 年民航總局又連續兩次下達“禁折令”。當年民航行業扭轉了虧損，實現行業盈利7.9 億元，2001年實現利潤17.96億元。對此，我們有兩方面的質疑。第一，主管部門并沒有在內部挖潛和提高效率方面下大工夫。中國民用航空業長期靠高投入、高負債、高成本的粗放式經營實現其擴張。以1998年為例，中國民用航空業資產負債率高達72.3%，僅利息支出就達到了55億元。美國的人機比例是1：80，而中國的人機比例是1：200 。中國民航市場油料供應價格比國際航空市場油料供應價格高出52%。僅這一項，1997年和1998年國有民航企業就分別多支出20多億元。第二，民航行業在旅客運輸量平穩、航班平均客座率下降、自費旅客比重大幅下降等情況下實現“扭虧為盈”，價格高是其主要原因。中國國內民航市場價格是美國的1.3倍以上，是國際航線平均水平的2倍以上。這種情況下的“扭虧為盈”，意味著其他國有部門的“虧”換來了民航行業的“盈”。②在經營效率沒有明顯提升的情況下實現扭虧為盈，必然意味著社會福利的損失和資源配置的扭曲。最近有關高鐵票價過高和上座率過低的爭論，反映了同樣問題。

推進和管制職責的合理平衡可以采取多種方式。從職責分工角度，可以考慮推進和管制職責的結構性分離，由不同部門分別承擔兩類職責。這方面的一個例子是德國鐵路部門，聯邦鐵路局負責鐵路監管（管制職責），交通部鐵道司負責鐵路行業規劃管理（推進職責）。也可考慮維持現有機構設置和職責分工，用完善管理和改革責任制度來促使部門合理平衡兩類職責，比如構建科學的、體現先進理念的部門績效評價體系。

三、國家直接經營和監管機構并設問題

壟斷行業存在種種弊端，因而需要政府實施干預；政府干預可以從兩種方式中選擇：一是實行國有化，二是對私營企業實施管制。從英國的實踐看，在電信、電力、鐵路等行業國有國營時期，沒有專門的監管機構，只是私有化之后才設立了相應管制機構。國有化和管制兩者取其一，不必同時搞。原因在于，通過直接擁有和直接經營，國家相應獲得了人事任免、資源投入、重大事項決策、價格確定等方面的權力，理應克服自然壟斷可能帶來的弊端和風險。我國存在國家直接經營和監管機構并設的問題，下面我們以電監會為例進行分析。

按照有關“三定”規定，電監會具有“參與國家電力發展規劃的制定，擬定電力市場發展規劃和區域電力市場設置方案”等職責，這些具有“推進”性質的宏觀職責，完全可以由其他機構來承擔，比如由國家能源委員會及國家能源局承擔。電監會的大部分職責屬于微觀管制的范疇。問題在于，我國的電力行業特別是輸送網絡在國有基礎上實施壟斷經營，電監會本身的存在隱含著，國家擁有和直接經營無法克服壟斷弊端保護公共利益，所以需要另外設立獨立的監管機構。這在理論上是說不通的：如果國家擁有和直接經營不能保證行業社會責任，不能克服壟斷弊端保護公共利益，那國有國營的必要性何在？

從實踐來看，國家直接經營和監管機構并設確實帶來了一些問題。首先是反壟斷面臨的問題。壟斷及其潛在風險是政府管制的主要理由，反壟斷理應關注電信、電力、郵政、鐵路等行業的大壟斷企業，但這些被監管行業都有一個主管部門，反壟斷執法機構與行業監管者之間的關系復雜而敏感，反壟斷法能否在這些行業得到有效執行面臨著較大的挑戰。其次是監管的有效性問題。電監會脫胎于電力部門，監管者和被監管者同源，存在難以撇清的利益關系，電監會難以有效、公正地履行職責。

深入研究這些問題，英國的做法也許可資比較借鑒，其中富有啟發意義的是：英國是在電力私有化之后設立獨立電力管制機構的；監管機構比較精干，最初20多人專門負責電力行業管制，目前不到120人負責電力和天然氣行業的監管；人員組成具有特色，多數屬于一般輔助人員，決策職責由董事會承擔，董事會成員來自社會各界，與電力公司沒有利益關系；設立了一系列的戰略目標和績效評價指標，指標體現出公共利益、社會責任等理念；運作高度透明公開，這包括目標實現情況的年度績效報告公開，決策依據和相關調研數據的完全公開，機構各類工作人員數量、分布及其工資檔次的公開，機構開支情況的公開；為了提高效率節約開支，該部門提出并連續實現了“RPI-3”的目標，即部門開支增長率低于零售物價指數3個百分點，據測算，如果目標實現，2010-2015年間可以節約成本1100萬英鎊。③

四、決策/執行職責與機構人員編制的合理匹配

不同層級政府的相同機構，其決策和執行職責具有不同的比重。一般說，層級高的政府部門，決策職責所占的比重比較大，執行職責的比重比較小；自上而下，則會出現決策/執行比重的相應變化。因此，根據決策/執行職責的相對比重，合理確定機構和人員編制，就成為一個值得關注的問題。發達國家這一問題并不嚴重，因為不同層級政府之間的事權劃分明確，而且地方政府的自主權比較大。對我國而言，“職責同構”是府際關系的特征之一，不同層級政府在縱向間職能、職責上高度統一、一致，相應地，機構設置基本對口，“上下一般粗”。④從部門職責表述上看，不同層級政府部門的“三定”規定大同小異，沒有充分反映決策/執行職責分工的復雜現實，這為機構和人員編制的合理配置帶來困境。

實踐中普遍存在“頭重腳輕”的人力資源配置失衡。級別較高的部門以決策為主、權力大、責任模糊，財政和人力資源相對充分，結果是人浮于事和自我服務傾向明顯，而承擔執行職責的部門面臨職責任務與資源配置不對稱的難題。以國稅系統為例，中央和省級基本不承擔稅收征繳任務，稅收政策制定的主要職責又屬于財政部門，但中央和省級國稅部門編制數比較多，自我服務傾向明顯。機構設置上內部管理和自我服務類機構比重大。目前省級國稅部門一般設立14個左右的下屬單位，半數以上屬于內部管理和服務機構。與級別較高國稅部門人員編制較多的情況相比，征稅第一線機構編制偏緊，大量雇用合同工、臨時工或擴充事業單位編制以應對工作壓力。

需要指出的是，即使同一級別的部門，決策和執行職責的比重也存在巨大差別。省政府公安廳主要履行決策職責，而直轄市政府公安廳同時履行決策和執行的雙重職責。重慶升格為直轄市后，市公安廳的機構設置最初參照省政府公安廳的做法，結果是人員編制向市級機關傾斜，一線執行力較弱。前段已進行了大規模的調整。

實現決策/執行職責與機構人員編制的合理匹配，需要探討科學的定編依據、標準和核批程序。比如省級國稅部門，人員編制核定可考慮征稅總量和征稅對象數量，但主要依據還是所管轄的稅務工作人員數，因為省級部門主要履行內部管理、控制和服務職能。壓縮省級部門人員編制，才能保證人力資源配置向一線執行部門和主要責任部門的傾斜。

（作者系北京大學政府管理學院教授）

① 本研究受國家社會科學基金2010年度特別委托項目《行政管理體制改革和機構編制管理的理論和實踐問題研究》（批準號10@ZH00）資助。

② 有關情況可參見李炎諦.試論中國航空業的規制改革[D].西南財經大學.2007.張湘贛.透視民航機票“禁折”[J].價格理論與實踐，2000(10).王艷.對我國民航業價格管制的反思[J].消費經濟，2005(6).

③ Office of Gas and Electricity Markets, UK(2010),Change, Challenge and the Customer (Annual Report 2009-2010).

④ 朱光磊.“職責同構”批判[J].北京大學學報，2005(1).