“三定”規定制度是機構編制管理創新的工作平臺

徐 躍

“三定”規定制度是機構編制管理創新的工作平臺

徐 躍

“三定”規定是國務院和縣級以上地方人民政府各部門主要職責、內設機構和人員編制規定的簡稱，是政府部門對外履行職責，對內實施管理的重要依據。“三定”規定制度具有鮮明的中國特色。

“三定”規定制度于1988年正式建立。這一制度是在我國不斷深化行政管理體制改革，創新機構編制管理，加強法制化建設的大背景下的產物。經過20多年的實踐檢驗，制定實施“三定”規定有了一個比較成熟的經驗和中央與地方上下一致的工作體系。

“三定”規定制度的建立是機構編制工作思路、工作方式、工作手段的飛躍。這項制度既是中國政府推進改革，創新管理，加強法制化建設的重要抓手，也是履行職責，發揮作用的工作平臺。

一、“三定”規定制度的形成和演變

1982年3月，國務院在向全國人大所作的關于國務院機構改革工作報告中強調了改革政府管理職能的重要性。1986年下半年，中央成立機構改革領導小組，先后召開幾十次座談會，廣泛征求各方面意見，隨后提出的黨政機構改革基本思路中有一條共識：機構改革必須先定政府部門的職能，再定內設機構和人員編制。

1988年以前，國務院只確定各部門的內設機構和人員編制，對部門職能沒有統一規定。1988年，經反復研究論證，決定在新一輪國務院機構改革時，首先要確定部門職能，根據職能核定內設機構和人員編制，當時稱為部門“三定”方案。1998年，為滿足部門“三定”正式性、權威性、強制性等剛性要求，國務院機構改革時將“三定”方案改為“三定”規定。

20多年來，“三定”不僅在名稱上發生變化，內容、體例和結構等也在不斷完善。2008年，結合多年來的使用和運轉情況，國務院機構改革時對“三定”規定的內容、體例和結構等進行了較大幅度的調整和規范。為強化“三定”規定執行力度，加強政府績效管理，探索建立了 “三定”規定評估制度。

二、“三定”規定制度架構

依據法律法規制定“三定”規定。根據憲法第八十九條規定，國務院行使十八項職權，其中第三、四、十七項職權涉及“三定”規定。國務院組織法以及地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，國務院行政機構設置和編制管理條例以及地方各級人民政府行政機構設置和編制管理條例，也規定了涉及“三定”規定事項的權力。

制定“三定”規定的七個環節。以制定國務院部門“三定”規定為例：一是在全國人大審議通過國務院機構改革方案及國務院下發關于機構設置的通知后，按照統一部署，印發關于報送國務院各部門“三定”規定草案的通知。二是各部門依據國務院機構改革方案及國務院關于機構設置的通知，提出本部門“三定”規定草案。三是經審核符合要求后，部門“三定”規定草案分送相關部門征求意見。四是收集整理、匯總分析、研究論證部門反饋意見，綜合各方面情況確定是否采納，對部門職責分工意見不一致的進行協調。五是中央編辦提出各部門“三定”規定草案，擬寫送審稿、審核意見及說明，報送國務院批準；對職責分工意見不一致的，提出解決方案同時報國務院裁決。六是經審核同意后，各部門“三定”規定草案提請國務院常務會議審議。七是審議通過后，以國務院辦公廳名義印發。

“三定”規定的七個組成部分。一是設立依據，表明部門權力來源、設立和存在的合法性、機構規格等情況。二是職責調整，表明本次機構調整或職能重組中部門劃入或劃出的職責、強化或增加的職責、弱化或取消的職責、上收或下放的職責以及明確有關工作改革事項等。三是主要職責，在職責調整的基礎上，以列舉的方式對部門主要職責作出準確、簡潔的概括和規定。四是內設機構，根據主要職責核定內設機構并對名稱、職責、排序等作出具體規定。五是人員編制，根據主要職責和內設機構核定部門機關行政編制總數和領導職數。六是其他事項，對有關問題作補充規定。七是附則，明確“三定”規定由中央編辦負責解釋，其調整按規定程序辦理。

“三定”規定執行情況評估。評估采用兩種方式：部門自評與機構編制管理機關實地評估相結合方式。評估要達到三個目的：檢驗機構改革方案是否切實執行；通過評估及時發現問題，研究提出解決辦法；促進評估工作與深化改革，創新管理，加強法制化建設的有機結合。評估出的問題用四個辦法解決：對沒有按照“三定”規定執行的，督促有關部門抓緊落實；對部門自身可以解決的問題，要求部門限期整改；對近期能夠解決的盡快解決；對深層次的體制機制問題，結合深化行政管理體制改革工作統籌研究解決。評估要了解五個情況：部門細化“三定”規定情況，轉變職能到位情況，理順職責關系情況，落實部門責任情況，配備機構編制情況。

三、“三定“規定制度是機構編制工作的重要抓手

“三定”規定得到中央和地方各部門以及社會各界的認可和廣泛使用。目前除政府部門外，黨的機構以及人大、政協、法院、檢察院、群眾團體機關和一些事業單位等也制定實施了“三定”規定（方案）。

“三定”規定制度為落實國務院機構改革方案作出突出貢獻。從1988年開始，歷次國務院機構改革都是以制定實施“三定”作為落實機構改革方案的具體方式和中心環節。通過制定實施“三定”規定，機構改革方案確定的總體目標、基本原則、主要任務得到很好落實。通過逐一梳理和確定各部門職責，堅決把不該管的事項交出去，把該管的事項切實管好，轉變政府職能得到明顯進展。通過強化部門責任，健全部門間協調配合機制，減少了多頭管理和推諉扯皮，理順職責關系取得明顯突破。通過逐一測算、核定各部門內設機構、人員編制和領導職數，嚴格控制機構編制的任務得到實現。

“三定”規定制度為創新機構編制管理作出貢獻?！叭ā币幎▌撛煨缘貙⒙氊煛C構、編制這三個政府管理的核心要素有機結合在一起，以具有法律效力的規范性文件作出規定；歷經20多年，每次政府換屆組織各部門集中力量對轉變職能、理順關系工作重點攻關，對全國政府部門“三定”規定文件進行整體升級和更新；從中央到地方，依據機構改革方案制定“三定”規定，按照經濟社會發展要求提出轉變職能舉措，注意與行政審批制度改革銜接；千余項改革調整事項有機融合到“三定”中，結合實施工作貫徹落實；機構改革后期集中對“三定”規定執行情況進行評估，及時發現問題，適時進行整改；用較短的時間完成“三定”工作；在政府屆中，結合管理創新工作，不斷規范完善和精雕細刻“三定”規定，持續經驗總結和梳理各種問題，為下一屆政府擬訂機構改革方案進行理論政策儲備，為實際操作進行各種準備等諸多做法，體現了機構編制部門不斷創新的工作理念。

“三定”規定制度為法制化建設作出貢獻。 “三定”規定既有法律法規的權威性，也有規范性文件的靈活性，具有管用實用好用的特點。“三定”規定由比較超脫的機構編制部門組織制定，盡量避免部門利益傾向；從中央頂層設計到地方系統推進，遞進式推進改革，分先后開展“三定”工作，有效避免了上下之間不銜接問題；“三定”規定每五年一輪整體升級和更新，結合實際增加制度供給，緩解經濟社會發展對制度的需求；將職權以規定的形式科學合理配置給政府部門，協調配合形成合力，部門職能交叉現象逐步減少；“三定”規定進一步明確了部門職責分工，為加強行政監督，強化問責機制打下基礎。

機構編制部門體制調整完善伴隨“三定”規定制度發展變化。“三定”規定制度還存在一些不足，但只要我們能夠深刻認識“三定”規定制度的重要意義和內在價值，充分利用好這個工作平臺，堅持不懈發展創新，就會始終站在機構編制工作的制高點上，贏得改革工作和掌握管理創新的主動權，有所作為，為創新體制機制，服務科學發展作出更大貢獻。

（作者系中央編辦二司副巡視員）