關于文化體制改革的政策保障問題

高書生

關于文化體制改革的政策保障問題

高書生

深化文化體制改革是黨的十六大作出的戰略部署，中央領導同志多次強調文化體制改革政策的配套和保障問題。自2003年以來，經過黨中央和國務院相關職能部門的共同努力，逐步形成了文化體制改革配套政策體系框架，為文化體制改革全面推開提供了強有力的支撐和保障。

文化體制改革的配套政策包括綜合性和專項性兩大類。《國務院辦公廳關于印發文化體制改革試點中支持文化產業發展和經營性文化事業單位轉制為企業的兩個規定的通知》（國辦發〔2003〕105號，以下簡稱“105號文件”），以及作為“105號文件”修訂和延續的《國務院辦公廳關于印發文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和支持文化企業發展兩個規定的通知》（國辦發〔2008〕114號，以下簡稱“114號文件”），對文化體制改革涉及的國有文化資產管理、資產和土地處置、收入分配和社會保障、人員分流安置、財政和稅收、投資和融資、法人登記和工商管理以及黨的建設等一系列重要問題作出了明確的政策規定，屬于綜合性的配套政策。基于上述政策規定，黨中央和國務院相關職能部門對其中某項政策進一步加以細化，從而形成了若干專項性配套政策。

推動經營性文化事業單位轉制為企業，培育合格的市場主體，是文化體制改革的中心環節。作為服務于改革的配套政策，始終圍繞這一中心環節，用政策杠桿解決改革中遇到的重點和難點問題，化解因利益調整而引發的矛盾。文化體制改革的配套政策體系框架和內容，主要包括以下方面：

一、關于國有文化資產管理

國有文化資產管理問題，是文化體制改革中遇到的難點問題之一。由于“105號文件”印發時，文化體制改革試點工作剛剛起步，所以文件主要延續了改革前“國有資產授權經營”的思路，并沒有觸及深層次問題，強調授權經營試點企業原有行政管理和黨的領導關系不變。在文化體制改革試點期間，上海、重慶、沈陽等試點地區，結合本地實際，在國有文化資產管理體制上進行了大膽嘗試，創造了多種模式。

在認真總結部分地區試點經驗的基礎上，為規范國有文化資產管理體制，2007年9月，財政部、中宣部、文化部、廣電總局和新聞出版總署聯合印發了《關于在文化體制改革中加強國有文化資產管理的通知》（財教〔2007〕213號），明確由財政部門履行國有文化資產的監管職責，黨委宣傳部門負責國有文化資產重大變動事項的審查把關。2008年9月，財政部、中宣部和新聞出版總署印發了《關于中央出版單位轉制和改制中國有資產管理的通知》（財教〔2008〕256號），對中央出版單位國有資產管理政策進一步具體化。上述有關國有文化資產管理政策，在“114號文件”中得以完善，用于指導全國規范國有文化資產管理體制。

2009年，隨著中央經營性文化事業單位改革尤其是中央各部門各單位出版社體制改革全面展開，理順中央文化企業國有資產管理體制提上了議事日程。經中央批準，國務院授權財政部履行中央文化企業國有資產出資人職責。2010年，中央文化體制改革工作領導小組印發了《關于完善中央文化企業國有資產監管工作機制的通知》（文改發〔2010〕4號），明確成立中央文化企業國有資產監督管理領導小組及其辦公室，辦公室設在財政部，具體負責中央文化企業國有資產監管的日常工作。這標志著國有文化資產管理體制向前邁出一大步。

二、關于資產和土地處置

無論是“105號文件”，還是作為“105號文件”修訂和延續的“114號文件”，都對經營性文化單位在轉制或改制中的資產處置作出了明確規定，對于清查出來的資產損失允許進行核銷或沖減，最大限度地使文化企業卸下包袱、輕裝上陣。相對于“105號文件”而言，“114號文件”增加了行政劃撥土地處置的政策。

經營性文化單位過去大都采取的是事業體制，其占用或使用的土地一般屬于行政劃撥性質，從事業單位轉制為企業后，所用土地需要變性，即從行政劃撥的土地轉為經營用地，為此要支付一筆數額較大的土地出讓金，因而增大了轉制或改制成本。為解決這個問題，內蒙古、安徽、河南等省（自治區）人民政府根據國家有關政策，允許文化單位在轉制或改制時采取作價入股等方式，將評估后的土地價值轉增國有資本金，而不再繳納土地出讓金。

在國土資源部等部門的大力支持下，“114號文件”對行政劃撥土地處置作出了政策規定，即經營性文化單位無論是轉制還是改制，其使用的原劃撥土地用途符合《劃撥用地目錄》的，經所在地縣級以上人民政府批準，可仍以劃撥方式使用；不符合《劃撥用地目錄》的，應依法辦理土地有償使用手續，經評估確定后，以作價出資（入股）等方式處置，轉增國有資本金（即國家資本）。

三、關于社會保障政策銜接

社會保障政策特別是養老保障政策的銜接，是文化體制改革中最為棘手的問題。在制定“105號文件”和“114號文件”的過程中，注意瞻前顧后，兩個文件基本上都延續了科研院所改革時有關社會保障銜接政策。

企業與事業單位之間存在的退休待遇差，是社會保障政策銜接面臨的突出問題，同時也是一個全國性的普遍問題，其原因在于當前我國社會保障實行的是“雙軌制”，企業的養老金制度不同于機關事業單位的退休制度，最終解決這個問題取決于國家社會保障體制的進一步改革和完善。考慮到國家有關部門正在進行事業單位養老保險制度改革試點，“114號文件”對解決退休待遇差僅提出了原則性的要求，允許各地在做好轉制企業社會保障政策銜接的同時，結合本地實際，采取切實可行的措施，解決好企業與事業單位退休待遇差問題，從而為各地探索留下了政策空間。與此同時，“114號文件”還提出，允許轉制企業通過企業年金等方式妥善解決轉制后退休人員的養老待遇問題。

2009年，為推動中央各部門各單位出版社體制改革，中宣部會同人力資源社會保障部、財政部和新聞出版總署，與北京市人民政府就中央各部門各單位出版社轉制后養老保險移交的有關政策進行了認真研究，并以人力資源社會保障部、財政部、新聞出版總署和北京市人民政府的名義印發了《關于中央各部門各單位出版社轉制后參加北京市養老保險有關問題的通知》（人社部發〔2009〕50號），決定從2010年7月1日起，中央各部門各單位出版社轉制后職工的養老保險全部移交給北京市，執行企業養老保險制度。在此基礎上，由轉制出版社采取多種措施解決企業與事業單位退休待遇差，包括：加快收入分配改革，按貢獻大小進行分配，調整收入結構，拉開差距；為職工建立企業年金，逐步實現養老金收入多元化；允許轉制企業在一定期限內實行“補差”政策，費用在當期管理費中列支。目前，人社部發〔2009〕50號文件的適用范圍，已擴大到所有的中央經營性文化事業單位，包括文化部直屬單位、新聞網站、非時政類報刊社等。

四、關于職工權益保障

在文化體制改革過程中，一些地區和單位把切實保障職工的合法權益放在了更加突出的位置，鮮明地提出經營性文化單位轉制或改制是為了發展。上海新華發行集團公司、安徽出版集團公司等單位采取多種方式籌措資金，設立了職工權益保障資金，為順利推動轉制或改制工作提供了保障。

在認真總結各地在維護職工合法權益方面積累的成功經驗基礎上，“114號文件”明確規定：轉制企業應當切實保障職工的合法權益，同時對職工權益保障資金的來源作出了政策規定，即轉制時對提前離崗人員的基本待遇及各項社會保險費、分流人員所需的經濟補償金，可以從評估后的凈資產中預留或從國有產權轉讓收入中優先支付。凈資產不足的，財政部門可給予一次性補助。

五、關于財稅優惠政策

以財稅優惠政策激勵改革和發展是我國在改革開放過程中的通行做法，文化體制改革亦不例外。為推動文化體制改革和文化產業發展，“105號文件”專門制定了有關財稅優惠政策，對于激勵經營性文化單位加快轉制或改制步伐發揮了重要作用。“114號文件”對被證明行之有效的財稅優惠政策絕大部分予以保留和補充，主要包括：對轉制文化企業免征企業所得稅，自用房產免征房產稅；對電影制片、發行和放映企業，銷售電影拷貝、轉讓版權取得的收入、電影發行收入和在農村的電影放映收入免征增值稅和營業稅；對圖書、報紙、期刊、音像制品、電子出版物、電影和電視完成片等按規定享受出口退稅政策，境外演出取得的境外收入不征營業稅；為生產重點文化產品而進口國內不能生產的自用設備及配套件、備件等，免征進口關稅。在此基礎上，緊密結合文化體制改革實際，“114號文件”增加了稅收優惠政策：一是對經營性文化單位轉制中資產評估增值涉及的企業所得稅，以及資產劃撥或轉讓涉及的增值稅、營業稅、城建稅等給予適當的優惠政策；二是黨報、黨刊將其發行、印刷業務及相應的經營性資產剝離組建的文化企業，所取得的黨報、黨刊發行收入和印刷收入免征增值稅；三是廣播電視運營服務企業收取的有線數字電視基本收視維護費，免征期限不超過3年的營業稅。

需要指出的是，為使財稅優惠政策落到實處，財政部、海關總署和稅務總局多次發布文件明確實施細則。為規范轉制文化企業的認定，“114號文件”印發后，財政部、稅務總局會同中宣部聯合發出了《關于轉制文化企業名單及認定問題的通知》（財稅〔2009〕105號），明確了轉制文化企業的認定條件，包括必須核銷事業編制、注銷事業單位法人、進行工商注冊、參加企業社會保險等，確保經營性文化事業單位轉制“可核查、不可逆”。

“114號文件”在明確稅收優惠政策的同時，對如何加大財政支持力度做出了政策規定，主要表現在兩個方面：一是增加對轉制企業的財政扶持。對原事業編制內職工的住房公積金、住房補貼中由財政負擔部分，轉制后繼續由財政部門在預算中撥付；轉制后原有的正常事業費繼續撥付，主要用于解決轉制前已經離退休人員的社會保障問題。二是中央財政和有條件的地方財政安排文化產業發展專項資金，采取貼息、補助、獎勵等方式，支持文化企業發展。

六、關于金融支持

金融與財政的組合程度是體現一個行業政策成熟的重要標志。為推動經營性文化單位轉制后獲得更大的發展，鞏固文化體制改革成果，“105號文件”和“114號文件”都對解決文化產業融資難問題有針對性地提出了政策措施，特別是“114號文件”所提出的政策措施力度很大：

一是設立國有或國有絕對控股的文化產業投資基金，以及鼓勵文化企業進入創業板融資。設立文化產業投資基金，一個重要目的是培育文化領域的戰略投資者，對重點領域的文化企業進行股權投資，推動文化企業跨地區、跨行業改制重組和并購，切實維護國家文化安全。

二是鼓勵文化企業組合式融資，包括利用銀行貸款、發行企業債券和上市融資等。對于通過公司制改建實現投資主體多元化的文化企業，符合條件的可申請上市；同時鼓勵已上市文化企業通過公開增發、定向增發等再融資方式進行并購和重組。

三是化解中小文化企業貸款難。包括鼓勵商業銀行針對文化企業特點，研究制定著作權、文化品牌等無形資產的評估和質押辦法，創新信貸產品、加大信貸支持。同時鼓勵擔保和再擔保機構開發適應文化企業的貸款擔保服務。

2010年3月，中國人民銀行會同中宣部、財政部、文化部、廣電總局、新聞出版總署以及銀監會、證監會、保監會等部門印發了《關于金融支持文化產業振興和發展繁榮的指導意見》（銀發〔2010〕94號），要求金融機構進一步改進和提升對我國文化產業的金融服務，做好文化企業從初創期到成熟期各發展階段的融資方式銜接。這是我國第一個金融支持文化產業的政策性文件，對振興和發展文化產業起到了積極作用。據中國人民銀行統計，文化產業成為中長期貸款新的增長點，2010年全年文化產業本外幣中長期貸款累計新增276億元，年末余額同比增長61.6%，比上年末提高39.1個百分點，余額增速創歷史新高。

七、關于鼓勵技術創新

文化產業是技術含量較高的新興產業。鼓勵文化企業集成應用高新技術，改造傳統產業，創新文化業態，是推動文化產業發展的重要途徑。為此， “114號文件”對文化企業進行技術創新提出了激勵措施：一是在文化產業支撐技術等領域內，對國家需要重點扶持的高新技術企業，減按15%的稅率征收企業所得稅。關于文化產業支撐技術等領域的具體范圍，由科技部、財政部、稅務總局和中宣部確定。二是文化企業開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用，允許按國家稅法規定，在計算應納稅所得額時加計扣除。

（作者系中宣部改革辦副主任）