大部門制改革的重要嘗試——專訪工業和信息化部原部長李毅中

本刊記者 唐 進

大部門制改革的重要嘗試
——專訪工業和信息化部原部長李毅中

本刊記者 唐 進

2008年3月，十一屆全國人大一次會議通過《國務院機構改革方案》，決定組建工業和信息化部。大部門制改革是深化行政管理體制改革的重要環節，組建工信部是實施大部門制改革的一次重要嘗試。李毅中于2008年3月至2010年12月擔任工信部首任部長。日前，記者就工信部大部門制改革問題，專題采訪了李毅中。

記者：國內外對大部門制改革十分關注。您是工信部第一任部長，三年來親自主持推動了工信部的組建和運行。請您簡要介紹一下相關情況。

李毅中：工信部的組建和運行，沒有現成的模式可循。機構整合力度大，范圍廣，困難多。組建的關鍵是按照《國務院機構改革方案》制定和落實“三定”規定。在組建過程中，我們得到了中央編辦、中央組織部等部門的大力支持，并按照中央推進大部門制改革的要求，注意把握如下幾點：

一是轉變職能。《國務院機構改革方案》把發展改革委有關工業行業管理和信息化的職責、原國防科工委除核電管理以外的職責、原信息產業部和原國務院信息化工作辦公室的全部職責整體劃給工信部。組建工信部首先從轉變職能著手，嚴格按照溫家寶總理提出的“不干預企業”、“不走老路”的要求，加快政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，突出抓好管規劃、管政策、管標準，指導行業發展。堅持依法行政，實施依法治部。

二是科學設置機構。新成立的工信部涉及領域非常廣泛。我國工業增加值占GDP的43%左右，必須本著科學合理、精干高效的原則來綜合設置內部機構。在機構設置中，進行了大膽探索創新，宜大則大，宜精則精，取得一些突破，形成了新的亮點。如通過業務整合和資源整合，跨行業設置原材料工業、裝備工業、消費品工業和電子制造業四個大行業管理司局，體現了行業融合；從體制上把國防科技工業納入工業總體布局統籌發展，體現了軍民結合；推動節約發展、清潔發展和安全發展，體現節能、環保、質量、安全等要素的結合；強化通信業、互聯網行業管理，體現網絡信息加快發展與安全保障相結合。堅持一件事情原則上由一個司局負責或牽頭負責，大部門內設置大司局，減少了機構數量和職能交叉，提高了行政效能。

三是注重把握好層次定位和工作邊界。工信部是主管工業、通信業和信息化等的行業管理部門，在國務院各部門職能定位中大體上處于執行層，注重在工作中理清與相關部委的職責邊界十分重要。通過與兄弟部委加強磨合，理順關系、疏通流程、暢通渠道，努力推動各項職責逐步落到實處，確保正確履行職責。同時加強配合協作，注意工作職責不越位。

四是加強機關隊伍團結融合。工信部人員來自四面八方，有著不同經歷、不同特點和不同的部門文化，也有著不同的專業背景、思維方式和工作習慣。我們圍繞加快走中國特色新型工業化道路這一共同目標，促進機構融合、人員融合、思想融合，形成互相尊重、互相理解、取長補短的良好風氣，充分調動和發揮每個人的積極作用。同時，采取多種措施不斷優化人員結構和知識結構。

記者：您怎么看待推進大部門制改革在促進工業和信息化發展中所起的作用？

李毅中：我們深刻認識到，黨中央、國務院決定成立工信部，就是要為加快走中國特色新型工業化道路、推進信息化和工業化融合提供體制機制保障。組建起來不容易，正常運轉更不容易。三年來，工信部認真貫徹中央要求，攻堅克難、認真探索，取得了積極進展。在2010年年底召開的全國工業和信息化工作會議上，張德江副總理對工信部工作給予充分肯定，改革總體上是成功的。

一是為走中國特色新型工業化道路提供了體制保障。首先，工信部能夠集中精力對中國特色新型工業化道路重大戰略性問題進行深入系統的研究，不斷探索加快走新型工業化道路的途徑和方法。其次，通過職能整合和管理創新，健全了行業管理體系，改變了工業管理長期處于弱化和分散的狀況，實現了統籌協調管理。第三，針對我國工業長期存在的深層次矛盾和問題，從技術進步、淘汰落后、節能減排、兼并重組、改造提升等入手，加快推進工業轉型升級，有效促進了工業發展方式轉變。第四，針對發達國家提出“再工業化”、低碳經濟、智慧地球等理念，及時研究提出了發展戰略和應對措施。實踐表明，工信部能夠實施對工業和信息化領域的統籌管理，發揮政府對工業化、信息化的整體規劃和指導推動作用，在加快推進中國特色新型工業化進程中起到了不可或缺的作用。

二是為推進信息化和工業化深度融合提供了體制保障。把工信部作為大部門制改革試點，有助于在更高層面和更廣范圍內統籌推進信息化和工業化融合。工信部不斷創新“兩化”融合的新思路，從行業、企業和區域三個層面，促進信息化和工業化的全方位、多層次、高水平融合。工信部擁有寬廣的工作領域，通過推進“兩化”融合，有利于統籌工業化與信息化、城鎮化的協調發展，有利于推動農業現代化和國防現代化。

三是在加強工業運行監測，解決經濟運行中的共性問題上發揮了重要作用。工信部成立后，迅速建立起了工業經濟宏觀監測體系，強化了經濟運行的預測預警和要素保障。針對工業運行中出現的重大問題，及時向國務院提出加強技術改造，扶持中小企業發展，實施家電、汽車摩托車下鄉，鼓勵汽車消費，推進企業兼并重組，提高出口退稅，發放3G牌照，穩定人民幣匯率，穩步推進資源稅改革，加強稀土管理等方面的重大建議和對策措施，避免了工業、通信業發展大起大落。

四是有利于統籌推進軍民融合式發展。在注重加強軍工核心能力建設，滿足國防現代化建設需要的同時，強化頂層設計和統籌規劃，積極探索軍民結合的市場化途徑，推進軍民兩用高新技術雙向轉移。2010年推動出臺了國務院中央軍委《關于建立和完善軍民結合寓軍于民武器裝備科研生產體系的若干意見》，從規劃、資源、市場、技術、產業等幾個方面探索軍民融合式發展道路。目前，國防科技工業民品值占全部產值達70%，獲得武器裝備科研生產許可證的民口單位占50%以上。

五是帶動了地方工業和信息化大部門制改革。全國31個省市以及計劃單列市相繼完成了機構改革和職能調整，在原經委和信息產業、國防科技工業、中小企業主管部門等基礎上，整合組建了省（區、市）工業和信息化的大部門管理機構。除與工信部對口職能外，還普遍具有經濟運行調節和生產要素保障、節能減排、技術改造和投資管理等重要職能，初步形成了上下互動、職責有機統一、規范有序的工業和信息化管理體系，有效加強了對工業、通信業和信息化領域的行業管理。

記者：2008年，工信部組建之際，恰逢國際金融危機爆發蔓延，可謂來勢洶洶，對我國經濟發展也造成了一定影響。請問您怎么評價大部門制在應對危機中的表現和所發揮的作用？

李毅中：總的來看，工業和信息化領域應對國際金融危機沖擊取得階段性成果，大部門制在應對國際金融危機沖擊中經受了考驗。2008年下半年爆發的國際金融危機對我國實體經濟造成了巨大沖擊，工業首當其沖。國務院領導強調，應對金融危機，重點在工業，難點在企業。工信部按照中央的戰略部署，充分發揮大部門作用，加強與有關部委的溝通協調配合，動員全系統力量，積極應對危機的沖擊，全力做好保增長、保民生、保穩定的各項工作。

一是加強工業經濟運行監測監控，適時提出應對措施。深入調查研究，及時從紡織、輕工等領域開始，進而到裝備制造、原材料工業、電子制造業等整個工業領域，反映國際金融危機對工業、企業的影響和沖擊，建立了工業經濟運行日報、快報信息制度，及時為中央決策提供參考。在深入分析工業經濟運行情況的基礎上，積極提出政策措施建議，為國務院領導決策提供依據。

二是推動重點產業調整振興。根據中央振興重點產業的總體部署，先后五次向國務院匯報，在此基礎上形成鋼鐵、有色、石化、汽車、船舶、機械制造、輕工、紡織、電子信息九個重點工業行業以及物流等十大重點產業調整振興規劃。規劃的核心內容是80余項政策支持，先后制定140余項細則。通過實施這些有針對性的政策措施，幫助企業攻堅克難，走出困境。

三是把技術改造作為企業應對金融危機的重要手段。在中央領導的大力支持下，設立了中央財政技術改造專項資金，主要采取貼息方式支持企業加強技術改造，提高在危機中的生存能力。2009年至2010年共投入400億元中央財政技改資金，實施了8966項重點技術改造，帶動總投資10200億元，有效拉動了社會投資和經濟增長，提升了企業自主創新能力。

四是抓重點科技創新，帶動經濟增長。2008年底，國務院決策同時發放TDSCDMA、WCDMA和CDMA2000三張3G牌照。2009年至2010年共投入2672億元，帶動社會投資11711億元，有效拉動了通信業和先進制造業，開拓了新型消費領域。在16項國家重大科技專項中，工信部和國防科工局牽頭承擔了7項。專項實施取得突破，有效帶動重點科技攻關，提升自主創新能力。

五是加強工業質量品牌建設。通過創新品種、提高質量、改善服務，引導消費、創造消費，加快消費結構升級，提高社會消費品零售額。開展企業質量誠信活動，創建自主品牌，提高市場競爭能力，塑造國際市場新優勢，拉動經濟增長。

通過采取有力措施，有效扭轉了2008年7月份開始的工業增速大幅下滑局面，工業增速從2008年6月的16%下滑到2009年1-2月最低點時的3.8%，逐步回升到2009年10月的16.1%，實現V型反轉，并呈現回升向好的態勢，為經濟平穩較快發展做出了突出貢獻。2010年規模以上工業增加值同比增長15.7%，工業經濟增長的質量和效益明顯提高。可以說，我國工業成功應對國際金融危機，大部門制發揮了重要作用。

記者：工信部運行三年了。從抗震救災、通信保障到淘汰落后、節能減排、兼并重組、促進中小企業發展，從加快3G和TD發展、推動三網融合到維護網絡與信息安全等諸多重點工作中，展現了工信部發揮的作用，社會各界關注度高。請問在這些紛繁復雜的工作中，大部門制在推動重點難點工作中起到了什么作用？

李毅中：工信部管理的行業門類很多、跨度很大。從三年的實踐看，我們正是充分發揮大部門制優勢，推動了一系列重點難點工作的開展。一是全力組織開展抗震救災，抓好災后恢復重建。汶川地震發生后，第一時間趕到災區，靠前協調指導工業和信息化系統抗震救災。在機構人員不到位、基本條件尚不具備的情況下，承擔了搶險應急及國務院抗震救災指揮部生產恢復組的工作，及時恢復通信設施，組織調運救災物資，有力保障了應急需求。制定發布并組織實施了災后重建相關規劃，在較短時間里使災區規模以上工業企業全部恢復生產。二是抓好節能降耗、淘汰落后產能。分解目標任務，組織督查考核，18個重點工業行業淘汰落后產能任務全面完成。“十一五”時期淘汰落后煉鐵產能1.1億噸、煉鋼6860萬噸、水泥3.3億噸、焦炭1億噸、造紙1030萬噸。開展能效對標達標，實施重點節能技術改造，嚴控“兩高”和產能過剩行業新上項目，為完成“十一五”節能減排目標做出了重大努力。“十一五”規模以上單位工業增加值能耗累計下降26%左右，工業對全社會節能貢獻率達80%以上。三是抓好企業兼并重組。牽頭起草并推動出臺《國務院關于促進企業兼并重組的意見》，組建部際協調小組，以汽車、鋼鐵、水泥、機械制造、電解鋁、稀土等行業為重點，分類推進企業兼并重組，提高了規模經濟行業產業集中度。四是負責中小企業發展的宏觀指導，發揮大部門特點和作用，推動出臺了國務院關于促進中小企業發展的29條政策措施。協調解決中小企業融資難、負擔重等重大問題。五是加快3G和TD發展，推進TD－SCDMA向TD－LTE演進，搶占下一代移動通信的制高點。六是推動三網融合邁出關鍵步伐。國務院已經發布三網融合總體方案和試點方案，啟動12個試點地區（城市），推進三網融合業務運用，促進文化產業、信息內容產業、信息服務業快速發展。七是維護網絡與信息安全。加強網絡信息安全基礎設施建設，增強應急處置能力。圓滿完成北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等重大活動以及突發事件的通信和網絡信息安全保障任務。會同外宣辦、公安部等有關部門，加強和改進互聯網行業管理。八是加強稀土等稀有金屬管理，摸清基本情況，開展專項整治活動，向國務院提出相關政策措施建議。

記者：通過您的介紹，我們感到組建工信部取得了良好成效。當然，這一過程不會一帆風順。請問在工信部組建和實際運行中，有哪些主要困難和問題？

李毅中：大部門制改革是一個不斷探索完善的過程，我們在實踐中確實遇到了一些困難和問題，需要在不斷深化改革中逐步加以解決。總體來看，大部門制改革目前仍然處于爬坡階段，存在幾個突出問題需要解決。

從宏觀上看，中國家電行業已經擺脫了靠天靠地的時代。天，指的是經濟環境、刺激政策、天氣這些因素，地是指的房地產。國際形勢上看，中美貿易摩擦和全球性的貿易戰，讓我國企業出口受阻，同時更加依賴于國內市場。但國內市場壓力很大。今年我國經濟預計增速完成6.5%沒什么懸念，但這仍然是軟著陸的一部分。在政策上，隨著上個月30日，持續3年的北京地區的節能補貼政策也宣告終止，意味著補貼時代的全面終止。同時，我們也很難寄希望于短期內我們還會出臺類似的政策。天氣上，有很多產品是依靠天氣吃飯的，比如空調、電暖器、電風扇、除濕機等等，但從今年空調的形勢上看，依靠天氣雖然不是我們主動的選擇，但是只依靠天氣是不可取的。

一是已明確的職責分工有些還未落實到位，應按照“三定”規定盡快落實。在固定資產投資管理、工業節能、清潔生產、企業技術進步等方面的職責分工不落實，影響了改革的成效。按照“三定”規定，由工信部承擔的“負責提出工業、通信業和信息化固定資產投資規模和方向（含利用外資和境外投資）、中央財政性建設資金安排的意見，按國務院規定權限審批、核準國家規劃內和年度計劃規模內固定資產投資項目”的重要職責應落實到位。

二是還缺乏一些相應手段，應進一步賦予。工信部作為行業管理部門，重點管規劃、管政策、管標準等，指導行業管理，需要相應配置一些有力的手段，包括一些必要的資金管理和協調職責等，以便順利開展工作。目前，工信部對淘汰落后、抑制過剩和過熱行業投資、推進兼并重組均缺乏有效管理和控制手段。如工信部承擔了國務院交辦的完成“十一五”工業節能指標的艱巨任務，由于缺乏相匹配的資金管理手段，只能更多地依靠行政手段加以推進，工作難度極大。

三是技術改造等工作的機制還不夠順暢，要進一步理順。企業技術改造推進機制不順。技改項目改由地方兩個部門組織申報，這種方式改變了地方長期以來由工業主管部門一家主辦的技改工作模式，程序多、流程長，不利于降低管理成本和提高行政效率。

四是人員結構還不完全適應，需要相應調整和優化。工信部業務領域寬，專業性強，需要進一步調整充實一批熟悉工業領域及相關產業經濟、產業政策、法律法規等方面的人員和綜合管理人才，以適應大部門的工作需要。還需要有研究、設計、咨詢等專門的工業、工業技術研究機構，作為工業和信息化領域的支撐體系，并充分發揮工業行業協會的作用。

五是工信部內部工作還存在一些差距和不足，需要不斷改進和探索。要繼續深入研究新型工業化發展戰略，在推進“兩化”深度融合，大力改造提升傳統產業，發展戰略性新興產業，加強互聯網行業管理，實現軍民融合式發展等方面尚需進一步加力推進。

此外，行政體制改革的大環境還需進一步改善。大部門制改革需要隨著行政體制改革的整體推進和深化而逐步推動。當前，行政體制改革還在推進過程中，相關改革內容還沒有完全到位，職能轉變還比較遲緩，客觀上也會影響大部門制的順利運行。

李毅中：體會和經驗有一些，談幾點建議，供參考。

一要加強對大部門制改革理論的深入研究。十七屆五中全會明確指出“堅定推進大部門制改革”，使我們深受鼓舞，深感責任重大。但是，推進的難度很大。要總結分析改革的經驗教訓和出現的問題，提出完善建議和具體措施，豐富大部門制改革理論。要從推進行政管理體制改革、轉變政府職能的角度，搞好大部門制的統籌設計，特別是要科學配置與大部門相匹配的職責和手段。

二要注重職能、手段的統一和到位。針對目前工信部仍有一些重要職責還沒到位的狀況，希望中央有關部門給予關心和支持，爭取使工信部職能盡快完全到位。要在職能配置、工作機制、工作條件、人員安排和配套政策等方面繼續給予支持配合，幫助落實有關職責。有關部門應對《政府核準的投資項目目錄（2004年本）》抓緊調整并按程序批準后出臺。研究落實工業、通信業和信息化投資項目的審批核準方式。

三要更加注重大部門工作機制的建立健全。中央的支持、各部門的配合是大部門制改革順利推進的重要保障。工信部要加強與相關部委的協調磨合，形成互動協調的工作機制。在一些難點、熱點、重點工作上要進一步理順與相關部門的關系，探索完善有效協同的工作機制，進一步清晰與其他部門的職責邊界，堅持一件事情主要由一個部門負責，減少環節和行政成本，提高效率。要健全完善全國工信系統，支持地方深化改革。

四要更加注重機構內部的整合。工信部要更加重視部內和系統內的團結、融合、穩定，繼續促進人員、思想、機構等方面的整合。要建設學習型機關，優化人員結構，提高干部素質，密切協作配合，加強作風建設，加強調查研究，不斷增強凝聚力、創造力和戰斗力。加強與地方主管部門的工作聯系和業務指導，重大決策廣泛聽取地方意見，重大項目、重點難點工作更多發揮地方部門作用，形成上下互動的工作體系。加強事業單位、行業協會等中介機構的管理和建設，充分發揮作用，共同推動工業和信息化發展。