創新體制機制 加快轉變經濟發展方式

彭 森

創新體制機制 加快轉變經濟發展方式

彭 森

黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）明確指出，以加快轉變經濟發展方式為主線，是推動科學發展的必由之路，必須貫穿經濟社會發展全過程和各領域。加快轉變經濟發展方式，必須全面落實《建議》提出的“五個堅持”的基本要求，尤其要“堅持把改革開放作為加快轉變經濟發展方式的強大動力”，加快改革攻堅步伐。

改革不到位、體制不完善，是經濟發展方式轉變緩慢的主要原因。早在1995年，黨的十四屆五中全會就提出了兩個“根本性轉變”的戰略任務，其中之一就是推動經濟增長方式由粗放型向集約型轉變。由于改革不到位、體制機制不完善，盡管轉變發展方式（增長方式）已經提出多年，但進展比較緩慢。要轉變經濟發展方式，應當從以下三個主要方面入手：

第一，對需求結構進行重大調整必須堅持深化改革。我國投資和消費關系長期失衡，投資率持續上升，2000—2009年，由35.3%升至47.7%，其中2003—2009年連續7年均在40%以上；而消費率持續下降，最終消費率由62.3%下降到48%，其中居民消費率由46.4%下降到35.1%。投資與消費失衡的原因，一是由于國民收入分配格局不合理，2000—2007年，勞動報酬在初次分配中的比重由51.4%下降到39.7%，下降了11.7個百分點；居民收入在國民收入分配中的比重，由65.5%下降到57.5%，下降了8個百分點。二是由于社會保障制度不健全，居民預防性儲蓄較多，家庭儲蓄率從19.9%上升到22.2%。三是由于政府職能轉變不到位，政府主導的投資范圍過寬；資源性產品、勞動力等要素價格沒有充分反映實際成本和供求關系，導致投資需求過于旺盛。因此，要擴大內需特別是擴大消費需求，促進經濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變，就必須深化投資、財稅、價格、行政管理、收入分配、社會保障等方面的改革。

第二，對產業結構進行重大調整必須堅持深化改革。我國第二產業特別是重化工業發展很快，而第三產業發展相對滯后。2000—2008年我國第二產業占GDP的比重從45.9%上升到47.4%，其中工業由40.3%上升到41.5%，而第三產業比重僅從39%上升到41.8%。與發展水平相當的其他國家相比，我國第三產業比重明顯偏低，經濟增長過多依賴第二產業特別是工業。究其原因，一方面是由于資源性產品、生產要素價格偏低，有利于保護環境的體制不健全；另一方面是財稅體制不夠合理，地方政府的財力與事權不相匹配，現行稅制中地方政府的財源過于依靠第二產業，同時第三產業稅負較重，準入和監管也較嚴。因此，要加快發展第三產業，促進經濟增長由主要依靠第二產業帶動向依靠一二三產業協同帶動轉變，就必須深化投資、要素價格、財稅體制等改革。

第三，對要素投入結構進行重大調整必須堅持深化改革。我國粗放型經濟發展方式以高投入、高消耗、高污染為重要特征。從要素投入角度看，其主要原因是由于企業改革和經營機制轉換不到位，現代企業制度所應有的激勵、約束機制尚未完全建立，資本、土地、勞動力等要素市場還不完善。同時，節能環保、知識產權等標準、法規和監管不健全。因此，要促進經濟增長由主要依靠物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變，從根本上說，必須依靠深化經濟以及科技、教育等體制的改革。

此外，從對外開放看，“十二五”時期我國經濟發展既要立足于擴大內需，同時也必須穩定和拓展外需。要適應我國對外開放由出口和引資為主轉向進口和出口、吸收外資和對外投資并重的新形勢，實行更加積極主動的開放戰略，更好地發揮以對外開放促進國內改革和發展的作用，才能促進經濟發展方式加快轉變。

制度問題更帶有根本性、全局性、長期性和穩定性。從加快轉變經濟發展方式“五個堅持”的基本要求的相互關系看，堅持把改革開放作為加快轉變經濟發展方式的強大動力，是落實其他幾個基本要求的關鍵和保障。只有形成有利于加快轉變經濟發展方式的制度安排，才能實現經濟結構的戰略性調整、推進科技進步和創新、更好地保障和改善民生、建設資源節約型和環境友好型社會。

從體制建設本身看，雖然我國改革開放取得了重大的歷史性成就，但是各方面的改革任務并沒有完成，改革攻堅仍處于關鍵時期，主要表現在：政府職能轉變滯后，經濟調節“越位”、市場監管“缺位”、社會管理“錯位”、公共服務“不到位”的問題突出，政績考核評價機制不完善；國有經濟戰略性調整尚未到位，國有資本在一般競爭性領域規模仍然偏大，一些壟斷行業改革仍然滯后；投資體制改革滯后；資源性產品價格形成機制有待進一步理順，市場對土地等生產要素配置的基礎性作用尚未充分發揮；財稅體制改革總體進展緩慢，各級政府間財力與事權不匹配的矛盾日益突出；利率變動還不能準確反映資金市場供求狀況，中小型金融機構發育滯后，金融業競爭力和服務水平不能適應經濟發展和全球化深入發展的要求；初次分配秩序還不規范，再分配調節作用有限，收入差距擴大趨勢并沒有根本扭轉；社會保障制度嚴重滯后于經濟社會發展，覆蓋范圍窄，保障水平低，城鄉、地區、行業分割，轉移接續難；社會事業領域政事不分、管辦不分問題突出，多元參與、平等競爭的公共服務供給機制尚未形成；社會管理體制還不適應社會格局深刻變化的需要；城鄉二元體制分割，阻礙了公共資源和生產要素在城鄉之間合理配置和自由流動；科技管理體制分割，科技資源配置機制不夠合理，鼓勵技術創新和科技成果轉化的制度環境還未有效形成；外貿增長仍顯粗放，利用外資總體質量還不高，企業“走出去”仍面臨諸多體制性制約等等。不改革這些體制機制，就不可能真正形成促進發展方式轉變的體制基礎、利益導向和政策體系，就不可能使加快轉變經濟發展方式成為各方面的自覺行動，就不可能建成完善的社會主義市場經濟體制。

按照《建議》要求，“十二五”時期，要以更大的決心和勇氣全面推進各領域改革，主要是：

一要堅持和完善基本經濟制度。要繼續推進國有經濟戰略性調整，健全國有資本有進有退、合理流動機制，加快國有大型企業公司制股份制改革，深化壟斷行業改革，完善各類國有資產管理體制，健全國有資本經營預算和收益分享制度。同時，毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展，營造各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護的體制環境。

二要深化資源性產品價格和要素市場改革。這對抑制過度需求、增加有效供給，對推動結構調整、促進資源節約和環境保護具有重要作用。要從我國部分資源短缺、居民收入差距較大的實際出發，既考慮資源稀缺程度、抑制不合理需求，又考慮保障低收入群眾基本生活和保持價格總水平基本穩定，逐步理順煤電油氣水和礦產等資源類產品價格關系，完善重要商品、服務、要素價格形成機制。要加快多層次資本市場體系建設，顯著提高直接融資比重。積極發展債券市場，穩步發展場外交易市場和期貨市場。健全土地、資本、勞動力、技術、信息等各類要素市場。加快社會信用體系建設，完善市場法規和監管體制，規范市場秩序。

三要加快財稅體制改革。財稅體制具有引導地方政府和市場主體行為、調整國民收入分配格局的重要作用，其改革進展直接關系著經濟發展方式轉變的快慢。要進一步理順各級政府間財政分配關系，增加一般性轉移支付規模和比例，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障。繼續完善稅制，逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當稅政管理權限。

四要深化金融體制改革。要處理好金融改革創新與防范金融風險的關系，穩步推進利率市場化改革，逐步實現人民幣資本項目可兌換，改進外匯儲備經營管理。要以構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架為重點，完善金融調控和監管體制，建立健全系統性金融風險防范預警體系和處置機制。要深化金融機構改革，積極發展各類中小金融機構，鼓勵和引導民間資本進入金融服務業。

五要深化投資體制改革。抓緊出臺政府投資條例、企業投資項目核準和備案管理條例。明確界定政府投資范圍，及時修訂調減投資核準目錄，提高國家核準項目的規模標準，縮小投資審核范圍，下放投資審核權限。加強和規范地方政府融資平臺管理，防范投資風險。規范國有企業投資行為，注重提高經濟效益和社會效益。鼓勵擴大民間投資，放寬市場準入，支持民間資本進入基礎產業、基礎設施、市政公用事業、社會事業、金融服務等領域。

六要推進行政體制改革。行政體制改革是推動全局改革的重要突破口，始終是完善社會主義市場經濟體制的難點和重點任務。要進一步轉變政府職能，加快推進政企分開，減少政府對微觀經濟活動的干預，加快建設法治政府和服務型政府。要繼續優化政府結構、行政層級、職能責任，降低行政成本，堅定推進大部門制改革，在有條件的地方探索省直接管理縣（市）的體制。健全科學決策、民主決策、依法決策機制，加強行政問責制，完善政府績效評估制度，提高政府公信力。

七要加快社會事業體制改革。當前，公共產品供給不足，公共服務資源配置不合理，與社會事業發展滯后有關，也與社會領域改革滯后有關。要積極穩妥推進事業單位分類改革。培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導其參與社會管理和服務。改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。推進非基本公共服務市場化改革，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。

八要推進收入分配制度改革。合理的收入分配制度是社會公平正義的重要體現。要按照初次分配和再分配都要處理好效率與公平的關系、再分配更加注重公平的要求，完善收入分配制度，進一步理順政府、企業和個人的分配關系，提高“兩個比重”，逐步形成中等收入者占多數的“橄欖型”分配格局。

九要推進社會保障制度改革。要堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，以實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋、基礎養老金全國統籌、完善社會保障管理制度等為重點，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，在擴大覆蓋范圍、提高保障水平、提高統籌層次和實現制度統一等方面邁出更大的實質性步伐。同時，加快建立覆蓋全體低收入及部分中等收入城鎮居民和農村進城穩定就業人口的城鎮住房保障制度。

十要協調推進城鄉改革。統籌城鄉發展和推進城鎮化，既是我國未來一個時期的發展趨勢和戰略重點，也是拓展內需空間的重要舉措。改革的主要著力點是，以義務教育、基本醫療和公共衛生、社會保障、保障性住房、就業服務等為重點，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，逐步實現城鄉間基本公共服務制度的統一和水平的基本均衡。同時，要深化土地制度、集體產權制度、戶籍制度等各項改革。要認真總結統籌城鄉綜合配套改革經驗，積極探索解決三農問題的新途徑。

（作者系國家發改委副主任）