中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助歷史演變及啟示

◎ 王進(jìn)財(cái)

中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助歷史演變及啟示

◎ 王進(jìn)財(cái)

中國(guó)自古就有助人為樂(lè)、扶貧濟(jì)困、尊老愛(ài)幼的傳統(tǒng)美德，早在2000多年前，先秦的哲人們就積極倡導(dǎo)和追求“人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子”，積極追求“老有所終、壯有所用，幼有所長(zhǎng)，鰥寡孤獨(dú)廢疾者，皆有所養(yǎng)”的理想“大同”社會(huì)。歷代執(zhí)政者為關(guān)注百姓生計(jì)，緩解社會(huì)矛盾，鞏固統(tǒng)治地位，也不同程度地重視社會(huì)救助工作，特別是近現(xiàn)代，社會(huì)救助無(wú)論理念還是實(shí)踐均發(fā)生了深刻變化，呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展變化特征。

一、中國(guó)古代社會(huì)救助史

中國(guó)古代社會(huì)救助的內(nèi)容和方式，是隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和人們對(duì)自然規(guī)律、社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化而產(chǎn)生并逐步發(fā)展變化的，與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平緊密相連。

早在原始社會(huì)就存在氏族社會(huì)成員相互救助的保障形式，殷商時(shí)期曾經(jīng)通過(guò)巫術(shù)救助來(lái)“保障”社會(huì)成員避免出現(xiàn)生存危機(jī)。據(jù)史書記載，西周時(shí)期中央政府已開(kāi)展了社會(huì)救濟(jì)事務(wù)，并設(shè)立專門管理救災(zāi)事務(wù)的官職——地官司徒，規(guī)定了十二條救災(zāi)政策且已開(kāi)始建立了萬(wàn)世長(zhǎng)存的倉(cāng)儲(chǔ)后備制度。

秦漢建立統(tǒng)一的國(guó)家政權(quán)以后，社會(huì)救濟(jì)逐漸成為地方官府的重要事務(wù)。兩漢時(shí)期是中國(guó)封建社會(huì)發(fā)展的第一個(gè)高潮期，中國(guó)古代社會(huì)救濟(jì)事務(wù)的基本內(nèi)容、方式方法在這個(gè)時(shí)期基本都出現(xiàn)并得到沿用。唐宋時(shí)期是我國(guó)封建社會(huì)發(fā)展的鼎盛時(shí)期，封建制度下的社會(huì)救濟(jì)模式也基本定型。在賑濟(jì)方面有賑谷、賑錢、賑粥及賑工；蠲免方面有免賦、免役、免調(diào)、免積欠、緩征；調(diào)粟方面有平糶、截漕、移民就粟；倉(cāng)儲(chǔ)方面有常平倉(cāng)、社倉(cāng)、義倉(cāng)、廣惠倉(cāng)、惠民倉(cāng)、豐儲(chǔ)倉(cāng)；安輯方面有給田、給復(fù)、資遣流民；養(yǎng)恤方面有居養(yǎng)、贖子、葬死等。

元明清時(shí)期，中國(guó)封建社會(huì)進(jìn)入晚期發(fā)展階段，由于生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展和社會(huì)財(cái)富的增加，救濟(jì)事務(wù)在繼承了前代成果的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展，中國(guó)封建時(shí)代的社會(huì)救濟(jì)模式日趨完備。特別是到封建社會(huì)后期，階級(jí)矛盾日益激烈，社會(huì)不穩(wěn)定因素增加，救荒救濟(jì)就成為統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)封建政權(quán)的一項(xiàng)基本國(guó)策。元代由于自然災(zāi)害日漸頻繁，加之是少數(shù)民族統(tǒng)治中國(guó)，民族矛盾和階級(jí)矛盾交織在一起，統(tǒng)治者更加重視救濟(jì)事務(wù)。明初，統(tǒng)治階級(jí)汲取前朝覆滅教訓(xùn)，認(rèn)識(shí)到救荒關(guān)系社稷安危，《明史·成祖本紀(jì)》記載，明成祖“聞河南饑，有司匿而不報(bào)，逮治之并榜示天下，今后有水旱災(zāi)傷不報(bào)者，罪不赦”。清朝乾隆多次強(qiáng)調(diào)“為督撫者第一應(yīng)戒諱災(zāi)之念”，“賑恤一事，乃地方大吏第一要?jiǎng)?wù)”。1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生以后，中國(guó)逐漸淪為半封建半殖民地社會(huì)，這一時(shí)期的社會(huì)救濟(jì)原有的絕大多數(shù)措施未曾拋棄，但也出現(xiàn)一些新的變化，外國(guó)一些教會(huì)勢(shì)力開(kāi)始在中國(guó)設(shè)立慈善機(jī)構(gòu)，從事某些慈善活動(dòng)，并借機(jī)進(jìn)行文化侵略和滲透，甚至把有些人變?yōu)橥鈬?guó)侵略勢(shì)力的代理人。

分析中國(guó)封建社會(huì)的社會(huì)救濟(jì)，其思想上主要源于“仁政”論和慈善、道義觀，其救濟(jì)目的意在緩和階級(jí)矛盾，其救濟(jì)行為表現(xiàn)為隨意性、臨時(shí)性和情緒性。中國(guó)封建社會(huì)社會(huì)救助之“仁政”性和慈善決定其救助效力之低微。然而，傳統(tǒng)社會(huì)救助階段的救助舉措長(zhǎng)期以來(lái)一直被傳承，其救助思想為其后中國(guó)社會(huì)救助的發(fā)展提供了豐富的思想源泉，同時(shí)也鋪設(shè)了深厚的文化底蘊(yùn)。

二、中華民國(guó)社會(huì)救助史

中華民國(guó)成立以后，從北洋軍閥政府到國(guó)民黨政府都是以民主政體相標(biāo)榜，因而在行政管理方面效仿西方國(guó)家體制，社會(huì)救助事務(wù)也向法制方向發(fā)展。國(guó)民黨全國(guó)政權(quán)建立后，制定了許多救災(zāi)救濟(jì)方面的法規(guī)。1915年，被稱為我國(guó)最早的社會(huì)救助法令《游民習(xí)藝所章程》頒布；1929年公布《監(jiān)督慈善團(tuán)體及個(gè)地方救濟(jì)院團(tuán)規(guī)則》；1943年2月10日，國(guó)民政府還頒布了《社會(huì)救濟(jì)法》，翌年頒布《社會(huì)救濟(jì)法實(shí)施細(xì)則》，這是中國(guó)有史以來(lái)第一次關(guān)于社會(huì)救濟(jì)工作的全面的、專門的立法；1944年公布《私立社會(huì)救助設(shè)施管理規(guī)則》，并相繼建立了一些救助機(jī)構(gòu)。據(jù)臺(tái)灣學(xué)者李增祿的著述，截至民國(guó)36年（1947年），國(guó)民黨政府總計(jì)建立救濟(jì)院3210所，并于民國(guó)29年（1940年）成立了社會(huì)部和管理各項(xiàng)救濟(jì)的南京社會(huì)救濟(jì)院。盡管國(guó)民黨政府時(shí)期關(guān)于救災(zāi)救濟(jì)的法律法規(guī)不少，但限于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況，財(cái)力、物力不足，加之戰(zhàn)爭(zhēng)和政府重視不夠等方面的原因，真正認(rèn)真實(shí)施的不多，只是在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，國(guó)民政府在轉(zhuǎn)移、安置難民方面做了大量工作。在這一時(shí)期，民間慈善救濟(jì)事業(yè)有了較大發(fā)展，一些非官辦的慈善團(tuán)體也參與了一些慈善救濟(jì)活動(dòng)。

三、新中國(guó)成立以來(lái)社會(huì)救助變化情況

新中國(guó)成立60多年來(lái)，社會(huì)救助工作的任務(wù)、范圍和工作重點(diǎn)隨著綜合國(guó)力的提升而變化，救助內(nèi)容日益豐富，在不同的歷史時(shí)期呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，特別是農(nóng)村社會(huì)救助呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展特征。

第一階段：產(chǎn)生起步階段（1949—1956年）。新中國(guó)建立后，百?gòu)U待興，全國(guó)急需救濟(jì)的群眾在5000萬(wàn)人以上，超過(guò)當(dāng)時(shí)總?cè)丝诘?0%。這一階段的社會(huì)救助工作重點(diǎn)是醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，安定人民生活，穩(wěn)定社會(huì)秩序，促進(jìn)國(guó)家的恢復(fù)和發(fā)展。為此中央政府于1950年召開(kāi)了中國(guó)人民救濟(jì)代表會(huì)議，研究確立了救濟(jì)工作的方針政策，成立了中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)，在財(cái)政非常困難的情況下?lián)艹龃罅考Z食和經(jīng)費(fèi)，在全國(guó)廣泛開(kāi)展了社會(huì)救濟(jì)工作，規(guī)模之大、范圍之廣、人數(shù)之多史無(wú)前例，促進(jìn)了新生政權(quán)的鞏固和生產(chǎn)的恢復(fù)發(fā)展。1950年到1954年國(guó)家共發(fā)放10億元農(nóng)村救災(zāi)救濟(jì)款，發(fā)放了大量的救濟(jì)物資，同時(shí)組織群眾互助互濟(jì)，開(kāi)展捐獻(xiàn)“一把米”、“一件衣”、“一元錢”活動(dòng)，支援困難群眾。此外還減免農(nóng)業(yè)稅，減免軍烈屬和貧困農(nóng)民的公糧。經(jīng)過(guò)3年國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)之后，社會(huì)救濟(jì)工作開(kāi)始由大規(guī)模的、突擊性的緊急救助走上經(jīng)常化、規(guī)范化軌道，逐步建立了經(jīng)常性的救濟(jì)制度。農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)開(kāi)始實(shí)行國(guó)家救濟(jì)與集體補(bǔ)助相結(jié)合的辦法。

第二階段：曲折發(fā)展階段（1957—1977年）。1956年我國(guó)完成社會(huì)主義改造以后，社會(huì)救助的突出特點(diǎn)是國(guó)家救助與單位（農(nóng)村社隊(duì)）救助相結(jié)合，以單位（農(nóng)村社隊(duì)）救助為主。社會(huì)救助突出了國(guó)家的主體地位，其對(duì)象主要是“三無(wú)”人員（即無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)收入來(lái)源、無(wú)法定義務(wù)贍養(yǎng)人或扶養(yǎng)人、撫養(yǎng)人的社會(huì)成員）。1958年的“大躍進(jìn)”后出現(xiàn)嚴(yán)重自然災(zāi)害、農(nóng)業(yè)減產(chǎn)、農(nóng)民生活普遍困難。國(guó)家在經(jīng)濟(jì)十分困難的情況下增撥大量救災(zāi)款物救濟(jì)農(nóng)村貧困戶，1960—1963年共安排農(nóng)村救災(zāi)救濟(jì)款23億元。同時(shí)，國(guó)家基于人民公社的集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建立了農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，并一直延續(xù)至今，對(duì)保障農(nóng)村“三無(wú)”人員的基本生活方面提供了制度保證。1966年開(kāi)始的文化大革命，社會(huì)救助被當(dāng)作修正主義遭到批判，把幫助貧困戶發(fā)展副業(yè)生產(chǎn)當(dāng)作資本主義“尾巴”割掉，把用公益金補(bǔ)助貧困戶當(dāng)作“剝削”進(jìn)行譴責(zé)，1969年撤銷了主管社會(huì)救助的部門——內(nèi)務(wù)部。當(dāng)時(shí)的農(nóng)村社會(huì)救助只有針對(duì)無(wú)災(zāi)地區(qū)的貧困農(nóng)民由生產(chǎn)隊(duì)給予的救助和遭受重大自然災(zāi)害的地區(qū)調(diào)撥一定數(shù)量的救災(zāi)款物兩種措施。

第三階段：改革發(fā)展階段（1978年以后）。黨的十一屆三中全會(huì)以后，社會(huì)救助工作恢復(fù)并迅速發(fā)展起來(lái)，主要圍繞恢復(fù)落實(shí)社會(huì)救助政策、適時(shí)調(diào)整城市救助標(biāo)準(zhǔn)、推行適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制、大力發(fā)展具有救助性的社會(huì)福利事業(yè)和扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體等四個(gè)方面進(jìn)行。在農(nóng)村人們公社體制解體后，為適應(yīng)新的形勢(shì)，農(nóng)村社會(huì)救助開(kāi)始進(jìn)行改革和探索，其中最主要的措施就是實(shí)行救助與扶貧相結(jié)合的辦法，對(duì)有一定勞動(dòng)能力和具備生產(chǎn)條件的貧困戶，積極從資金、物資、技術(shù)等方面扶持他們發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，興辦扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體，吸收有勞動(dòng)能力的貧困戶和殘疾人就業(yè)，從而增加收入，脫貧致富。1992年山西省在左云縣率先開(kāi)展了建立農(nóng)村最低生活保障試點(diǎn)，1994年上海市在3個(gè)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。民政部在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于1994年全國(guó)第十次全國(guó)民政會(huì)議上確定了“在農(nóng)村初步建立起與經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的層次不同、標(biāo)準(zhǔn)有別的社會(huì)保障制度”的發(fā)展目標(biāo)，加快了農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的步伐。2007年，國(guó)務(wù)院正式下發(fā)通知，在全國(guó)范圍內(nèi)建立了這一制度。

總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)社會(huì)救助的發(fā)展歷程，主要有以下4個(gè)特點(diǎn)：一是建立了相對(duì)完善的社會(huì)救助制度，設(shè)立了專門管理機(jī)構(gòu)，社會(huì)救助成為政府一項(xiàng)基本職能，救助經(jīng)費(fèi)列入了財(cái)政預(yù)算；二是政府救助與社會(huì)互助相結(jié)合，政府是社會(huì)救助主體，集體（單位）補(bǔ)貼在解決困難群眾基本生活方面發(fā)揮了重要作用，有效彌補(bǔ)了財(cái)政投入的不足，在較大程度上保障了貧困人口的基本生活；三是扶持生產(chǎn)與生活救助相結(jié)合，使社會(huì)救助由簡(jiǎn)單的、低層次的“輸血”式救助發(fā)展為高層次的“造血”式救助；四是福利服務(wù)與物質(zhì)幫助相結(jié)合，從多個(gè)角度發(fā)揮了解決群眾基本生活困難的作用。可以說(shuō)，60多年來(lái)社會(huì)救助工作取得了重大成就，收到了明顯效果，“基本適應(yīng)了不同時(shí)期的形勢(shì)需要，較好地解決了群眾的生活困難，有效保障了困難群體的基本生活，維護(hù)了社會(huì)秩序的和諧安定。”

四、幾點(diǎn)啟示

綜上所述，從中國(guó)封建時(shí)代的救荒、保息，到新中國(guó)成立后的社會(huì)救助，社會(huì)救助無(wú)論理念上還是形式上，都發(fā)生了本質(zhì)變化：

在政策導(dǎo)向上，由“仁政”轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家政策。“仁政”思想在我國(guó)古代有深厚的基礎(chǔ)，實(shí)施“仁政”者，常以救世主的身份自居，對(duì)百姓進(jìn)行施舍；現(xiàn)代社會(huì)政策則是在新的國(guó)家觀的基礎(chǔ)上，利用國(guó)家和社會(huì)的力量解決社會(huì)問(wèn)題，施救者與被助者之間是平等的，其行為是一種職責(zé)行為，而非高高在上的救世主行為，在責(zé)任歸屬上由集體互助共濟(jì)向政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

在政策理念上，由恩賜轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)民待遇。帝王時(shí)代對(duì)鰥寡孤獨(dú)貧弱者實(shí)施救濟(jì)總是以“賜”的形式付給。對(duì)帝王而言并非必然的責(zé)任，對(duì)于百姓而言也非必然的權(quán)利。而我國(guó)《憲法》規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”社會(huì)救助由傳統(tǒng)恩賜救濟(jì)思想向現(xiàn)代公民權(quán)救助理念轉(zhuǎn)變。

在政策措施上，由隨意行為轉(zhuǎn)變?yōu)閯傂孕袨椤７饨〞r(shí)代的社會(huì)救助大多是以帝王的意愿和詔書等形式安排，而現(xiàn)代社會(huì)救助則是將民眾的意志，上升為法律規(guī)范，要求全體國(guó)民共同遵守。對(duì)政府而言，行既定之責(zé)，對(duì)國(guó)民而言，享既定之權(quán)，在體制上由隨機(jī)補(bǔ)救模式轉(zhuǎn)向機(jī)制性穩(wěn)定救助制度。

在政策范圍上，由災(zāi)民、鰥寡孤獨(dú)殘疾者發(fā)展到包括貧困者、失業(yè)者、難民等在內(nèi)的多種對(duì)象。無(wú)論從救助的對(duì)象范圍，還是救助的形式和層次，都有了根本上的轉(zhuǎn)變，在保障國(guó)民基本生活權(quán)益方面發(fā)揮了最后的“兜底”功能，同時(shí)在結(jié)構(gòu)上也實(shí)現(xiàn)由保障基本生活向綜合性救助體系的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)已形成以最低生活保障為主體的社會(huì)救助體系框架。

甘肅省民政廳）