“十二五”期間河北省養老服務社會化研究

◎ 古懷璞

“十二五”期間河北省養老服務社會化研究

◎ 古懷璞

河北省是全國老年人口增長較快的省份之一，截止到2010 年底，全省60 歲以上老年人口934 萬，占總人口的13%。人口老齡化，將對全省的經濟、政治、社會、文化等方面的發展產生巨大影響，老年人在養老、醫療、救助等方面的壓力也會逐年增長。2011年伊始，民政部李立國部長在接受中央人民廣播電臺采訪時明確表示，十二五期間的首要任務是增加政府的投入和制定扶持優惠政策，鼓勵社會力量投入加快養老服務機構的發展。河北省作為老年人口大省，按照民政部的要求，如何扶持和培育養老服務社會化，積極動員和鼓勵社會力量從事養老方面的服務，是解決日趨嚴重的老齡問題的關鍵。

一、養老服務社會化的界定

民政部提出“十二五”期間要建立一個養老社會服務體系，這個體系的主要內容就是以居家為基礎，以社區為依托，以養老服務機構為支撐，資金保障與服務保障相匹配，基本服務與選擇性服務相結合，形成“政府主導、社會參與、全民關懷”的服務體系。養老服務社會化，其基本內容就是要以養老社會服務體系為平臺，在堅持“事業養老”基礎上，通過政府扶持引導走“社會養老”之路，動員和鼓勵社會力量從事養老方面的服務，大力推進投資主體多元化、服務對象公眾化、運行機制市場化、服務方式多樣化以及服務隊伍專業化。

二、河北省養老服務社會化可行性分析

自2000年民政部等11部委發布了《關于加快實現社會福利社會化的意見》提出“社會福利社會化”這一概念至今已有十年，河北省按照國家相關要求對社會福利社會化進行了一系列的探索和改革，取得了長足進步，養老服務事業得到了極大發展，社會認知度得到了極大提高，這為河北省加速推動養老服務社會化發展提供了可能。

（一）養老服務社會化內涵不斷豐富和完善，為推進養老服務社會化奠定了堅實基礎

2010年河北省在全國率先以省政府名義出臺了推進養老服務業發展的綱領性文件《河北省人民政府關于進一步加快推進養老服務體系建設的意見》冀政2010［72］號（以下簡稱《意見》），并召開了“全省養老服務體系建設工作會議”，對當前和今后一個時期全省養老服務體系建設工作思路、總體要求、分階段任務作出具體安排部署?！兑庖姟访鞔_指出河北養老服務體系建設要“以滿足中低收入老年群體基本養老服務需求為重點，加快推進養老服務社會化、專業化和標準化建設，逐步建立健全與全省人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調，體現城鄉不同特點的多元化、多層次、多形式養老服務體系?！泵鞔_將養老服務社會化、專業化和標準化建設作為指導思想寫入文件之中。養老服務內涵不斷完善，認識不斷提升，為推進養老服務社會化奠定了理論依據。

（二）政府的大力扶持，為養老服務社會化提供了充足保障

河北省委、省政府對養老服務社會化建設高度重視，2009年河北省民政廳起草了《關于資助社會辦養老服務機構暫行辦法》，提出了對社會辦養老服務機構激勵補貼意見。2010年《河北省人民政府關于進一步加快推進養老服務體系建設的意見》對扶持社會辦養老服務機構做出了明確闡述。提出“按照‘誰投資、誰管理、誰受益’的原則，建立公開、平等、規范的養老服務業準入制度，通過稅費優惠、資金補貼等扶持政策，積極引進國內外資金，鼓勵支持企事業單位、集體組織、民間組織、保險公司及個人等社會力量，以獨資、合資、合作等多種形式興辦養老服務機構，滿足日益增長的老年人機構養老服務需求。到“十二五”末，社會養老服務機構床位數所占比重達到50%以上?！边@一系列政策的出臺，可以看出河北省政府對鼓勵和支持社會力量參與養老服務事業的態度和決心，為進一步推動河北養老服務社會化鋪平了道路。

（三）社會化分工的發展、人們思想認識的轉變，為養老服務社會化創造了成熟的社會環境

隨著“四二一”家庭模式的普遍化，社會生活節奏的高速化，許多子女缺少時間和精力照顧老人，有的子女與父母兩地分居更是無法照顧，導致現在“空巢老人”大量出現。據統計，2010年底河北省65 歲以上老年人口占總人口的8.24%，生活在空巢家庭中的老人已占老人總數25% 以上，80歲以上高齡老年人在老年人口中的比例增加迅速。在這樣的大背景下，社會養老已經成了許多老年人唯一的選擇，“養兒防老”等傳統的觀念也不斷的淡化。人們思想的轉變，為養老服務社會化發展提供了成熟的社會環境。

三、影響河北省養老服務社會化現實性分析

近年來，河北省養老服務事業雖然得到了快速發展，但也存在諸多困難和問題，如多數社會辦養老服務機構因政策、管理等原因經營慘淡，社會參與的積極性不足等。

（一）養老服務業相關法律和政策不完善

一方面，國家在養老服務行業管理方面的法律法規還很不健全，規范化程度也不高，目前各項法律、政策對社會辦養老服務行業的規范還停留在約束、監控的層面，對于如何鼓勵、促進社會辦養老服務行業的發展壯大則考慮不足，政策的優惠范圍太窄，特別是老年服務工作服務質量的評估和監督機制還不完善，制約了養老服務功能的拓展和檔次的提升。另一方面，國家支持和鼓勵社會化養老服務產業發展的優惠政策缺乏可操作的執行細則，多數是使用模糊性的字眼，而省里對國家這些政策操作細節的深化和具體化上還有一定的問題，因而有些優惠政策落實的不夠或難以落實，導致不少社會辦的養老服務行業舉步維艱，嚴重影響了社會力量參與養老服務事業的積極性。

（二）社會辦養老服務機構專業化水平較低

首先， 全省社會辦養老服務機構雖然數量不少，但與政府舉辦的養老服務機構相比，民辦養老服務機構投資者力量、資源有限，難以形成規模效益。其次，由于資源因素社會辦養老服務機構設施大多比較簡陋， 服務檔次總體偏低。再次，社會辦養老服務機構服務內容和服務項目相對單調， 種類也比較少。服務人員素質偏低， 專業化服務目前還不是很多， 對民辦養老服務機構服務人員的培訓還跟不上民辦養老服務機構本身發展的需要以及社會的需求。以上原因導致很多老人寧愿長時間等待入住條件相對較好的國辦養老服務機構，也不愿意進入這些社會辦養老服務機構。

（三）國辦與社會辦養老服務機構發展不平衡

按國際通行標準，社會養老服務機構床位數一般占老年人口總數5% 以上，據測算2010年河北省約有45 萬老年人需要入住老年服務機構，但現有社會辦福利機構床位數僅為3.26 萬張，社會化養老服務缺口巨大?，F階段，相關優惠政策往往過多地向政府辦的養老服務機構傾斜，使其不僅可以得到大量的財政支持，更能夠以政府這個平臺為依托，獲得大量的政治資源，保持自己在競爭中的優勢地位；社會辦的福利機構則很難獲得這些經濟和政治資源。加之它們往往具有起點低、資源有限等先天不足，造成了國辦與社會辦養老服務機構之間發展的不平衡，兩者在數量、規模以及設施等方面都存在著較大的差距。政府辦養老服務機構的床位供不應求，要經過長時間的預訂和等待才能入住，部分社會辦養老服務機構則出現床位閑置率偏高的現象，造成了極大的資源浪費。同時，社會辦養老服務機構與公辦養老服務機構之間、社會辦養老服務機構相互之間的競爭激烈， 使得很大一部分社會辦養老服務機構的發展步履維艱， 發展的負擔很重。

四、河北省“十二五”期間養老服務社會化發展建議

河北省“十二五”期間養老服務社會化應以民政部即將出臺的《“十二五”期間養老社會服務體系建設的專項規劃》為指導，以《河北省人民政府關于進一步加快推進養老服務體系建設的意見》為依托，積極探索推進養老服務社會化的種種途徑，旨在形成政府、社會、市場三大資源的合力支持，構建多元化的養老社會服務體系。

（一）堅持政府主導，加大對社會辦養老服務機構的扶持力度

一是完善社會辦養老服務機構法律規范。明確界定社會辦養老服務機構的法律性質．以及養老服務機構與入住老人之間的法律關系，建立健全社會辦養老服務機構的核準制度，對社會辦養老服務機構的審批程序、法人登記、責任義務、年度檢查等環節進一步規范，以保障入住老年人和養老服務機構的合法權益。同時，應加大執法力度，依法處理和打擊社會辦養老服務機構的各種違法行為。對證件不齊全、設施不達標、服務質量差的養老服務機構，及時予以整頓和清理。二是繼續在財政稅收等方面加大支持力度。養老服務社會化離不開政府的大力支持，政府應通過一系列優惠政策在稅收、信貸、土地使用等方面對社會辦養老服務機構給予支持，在完善社會養老保障制度的框架下，應統籌制定發展社會養老服務體系的規劃。同時，政府也可以通過各種方式，整合和利用社會福利資源，鼓勵社會力量為社會福利事業進行贊助和捐贈，借鑒發達國家的經驗，合理制定社會辦養老服務機構補助金政策。三是建立健全社會辦養老服務行業的管理和監督體制。一方面，政府應該支持建立非政府性質的行業協會，通過行業協會加強養老服務行業的內部協作，加強養老服務機構同社會相關組織的聯系，行業協會通過對政府反饋信息，為政府的科學決策提供依據。同時，政府可通過行業協會反饋信息對社會辦養老服務機構進行有效的監督、評估和管理。另一方面，大力整頓和規范養老服務從業人員的隊伍，盡快建立一整套行之有效的老年服務從業人員行業準入機制以及崗位培訓機制，并通過各種行政手段使之規范化、制度化，帶動養老服務從業人員職業道德、業務知識和專業技能的提升，推動從業人員隊伍的健康發展。應根據實際情況逐步推行老年服務從業人員考核制度和持證上崗制度，對于那些考核合格、持國家承認資格證書上崗的從業人員，應為其提供合理的工資待遇和社會保障制度，解決其工作的后顧之憂，增強養老服務職業的吸引力。

（二）鼓勵社會參與，探索養老服務社會化發展道路

一是鼓勵社會力量加入到養老服務行業之中，采取直接投資、委托經營、參股經營等多種方式，經營者既可以是社會團體，也可以是個人、海外團體。經營者有權自主經營、開展服務活動。二是理順國辦養老服務機構和社會辦機構關系，打破興辦主體和類別的界限，在政策上、行政管理上對不同主體的養老服務機構一視同仁。重點扶持幾家有一定規模、設施完備、運作規范、標志性的社會福利法人團體，引導養老服務機構經營管理向專業化、規范化方向發展，逐步實現國際接軌。三是鼓勵社會辦養老服務機構上規模、上檔次，走集團化道路。政府應著力建設滿足最低生活保障的救助型養老服務機構，同時鼓勵社會力量發展滿足基本生活水準的中檔型養老服務機構，依靠市場力量發展滿足個人特殊需要的高檔型養老服務機構。

（三）強化專業服務，加強社會辦養老服務機構的自身建設

一是建立專業分級的養老服務體系。未來社會辦養老服務機構在建設上應改變現有結構單一、定位混亂，機構間相互分割的模式。一方面，根據不同老人的需要探索一條分級護理的養老服務模式。如身體健康，行動自如的健康老人可選擇居家或社區養老，養老服務機構以為老人提供豐富多彩的精神文化娛樂生活為主，提供常規的醫療護理服務為輔的養老模式；身體不很健康，行動不大自如的老人可住進提供中度護理服務的養老服務機構，為老人照料日常生活起居，對老人的常見病進行及時跟蹤和治療；身體非常差，需要特殊護理的老人可住進提供重度護理的養老服務機構，為老人提供技術性的護理服務，24小時進行專門看護。社會力量可以根據自身實際，參與不同的養老服務。另一方面，應加大力度投資建立大型綜合養老服務機構，為老人提供不同程度需要的護理服務。二是提高社會辦養老服務機構管理者的素質。養老服務機構管理者的素質要求主要體現在職業道德，組織管理、專業素質等三個方面。職業道德一方面是尊重老人、關愛老人、服務老人，另一方面是愛崗敬業、忠誠事業；組織管理能力和水平，是養老服務機構管理者的必備條件，也是做好工作的起碼要求，組織管理素質包括駕馭全局的能力、觀察能力、協調能力，組織計劃能力等。養老服務機構的專業化水平是衡量其服務質量的主要標志，而養老服務機構管理者的專業素質也將影響本單位的專業化建設，專業素質主要包括：具有先進的護理理念，具有專業化的眼光，懂得社會學、倫理學、心理學、護理學、老年學、市場營銷學、經濟學、管理學等學科的基本知識和醫學的一般理論。三是養老護理員專業化培養。要大力開展養老護理員職業技能培訓，依托專業化、社會化的培訓機構，對養老服務機構的養老護理員進行培訓和繼續教育培訓，培訓的內容主要包括老人生理、心理、護理、老年常見病、營養學、康復方法、注意事項，與老人溝通方法和技巧等，使養老護理融入更多的科學知識和專業技能，在保障生活護理的同時積極開展醫療護理、康復護理、心理護理等。

（四）提倡全民關懷，增強對養老服務社會化的認識

一是進一步提高認識，轉變觀念。政府要提高認識，把老齡工作作為當前一項重要工作，統籌安排，抓好落實。加大對老齡問題的宣傳力度，讓全社會都來關注日益嚴峻的養老問題，倡導尊老愛幼的良好社會風氣，幫助老年人轉變傳統“養兒防老”觀念，使他們能正確看待和認識社會化養老的趨勢，并積極正面的接受這種方式。二是充分調動社會各種資源投入到養老事業之中。養老作為一種社會福利性質的服務，應該充分調動各種社會資源，如動員院校的學生利用節假日進行養老方面的宣傳和知識普及或到養老院進行義務性服務，這不僅可以弘揚敬老美德，更有助于中華民族傳統美德的傳承和發揚，學校可以通過“計學分”的方式給予回報；還可以動員剛從工作崗位退休下來的、農村賦閑在家的低齡老人，經過必要的培訓補充到養老服務隊伍之中，這些人既能發揮自身余熱，又了解老年人的心理需要，能更好的與老年人進行心理溝通，等到他們需要進入養老服務機構時，可以通過減免費用等方式給予回報。河北省邯鄲市肥鄉縣開創的互助幸福院就是對農村社會養老新模式的積極探索。三是推進志愿者服務隊伍機制的建立和完善。2008年我國成功舉辦奧運會，龐大的志愿者服務隊伍的貢獻可謂功不可沒，在許多西方發達國家，都有一套相對完善的志愿者服務機制，作為一種不可多得的社會資源，志愿者通過靈活多樣的服務方式，為社會提供大量義務性、志愿性的服務，使得非營利性機構的經營目標得到有效資助，直接或間接降低成本，非營利機構的經濟效益和社會效益得以實現。養老服務作為非營利性質的服務，志愿者機制的建立和完善顯得尤為重要，志愿者可以通過定期或不定期，短期或長期，專職或兼職等不同方式為養老服務機構提供服務，這樣既可以節約養老服務機構的運行成本，提高效率，又可以提高志愿者本身的社會價值。

綜上，“十二五”期間河北省要想實現《意見》中提到的既定目標，必須充分調動全社會的力量投入到養老事業之中，走養老服務社會化發展之路，才能建立一個相對完善的養老服務體系，有效應對日益嚴峻的人口老齡化問題。

（作者系河北省民政廳廳長）