構建推進基本公共服務均等化的區域合作制度安排

孟慶國

構建推進基本公共服務均等化的區域合作制度安排

孟慶國

實現基本公共服務均等化是面對經濟社會轉型進入關鍵時期，我國政府提出的一個新的改革命題，是體現以人為本科學發展觀、彌補公共服務市場化供給失靈、保障和改善民生、建設服務型政府和構建社會主義和諧社會的重要制度安排。國際經驗表明，實現基本公共服務均等化是緩解區域貧富差距的重要因素，也是有效縮小城鄉地區發展差距的施政方略。

推進和實現基本公共服務均等化是促進我國區域協調發展的重要內容。地區發展差距不僅包括經濟發展差距，還包括基本公共服務差距。當前，不同地區間基本公共服務差距明顯已成為我國區域協調發展中的突出矛盾，加快推進區域基本公共服務均等化對實現社會公平正義和促進區域協調發展具有重要的政治意義。黨的十七大報告提出，“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化。”縮小各地區在享有公共服務方面的差距，就是使不同區域民眾享有比較均等的就業、住房、醫療、教育、基本公共文化的機會、公共服務水平和良好生活環境。“十二五”規劃綱要從保障和改善民生的高度強調了基本公共服務均等化的重要性：“推進基本公共服務均等化，努力使發展成果惠及全體人民。提升基本公共服務水平，堅持以人為本、服務為先，履行政府公共服務職責，提高政府保障能力，逐步縮小城鄉區域間基本公共服務差距。”這意味著基本公共服務均等化在我國經濟社會發展藍圖中的地位越來越突出。

構建有利于推進和實現基本公共服務均等化的制度安排非常迫切和重要。基本公共服務均等化包括公共服務資源、公共服務能力和公共服務結果的均等化。其中，公共服務資源和能力是實現公共服務結果和目標的重要基礎。服務資源主要包括提供服務的人力、財力、物力和技術資源，服務能力主要體現為政府財政能力。因此，實現基本公共服務均等化，除中央政府的財力支撐和轉移支付外，還必須從根本上提高地方政府的資源和財政保障能力。毋庸置疑，目前區域基本公共服務差距與區域內政府財政能力不對稱相關。或者說，不同地區政府供給基本公共服務過程中同時存在著供給能力不足和供給效果不均問題，這是造成區域基本公共服務不均等的一個重要原因。解決這個問題，一種策略是通過中央政府的資源和財政支持，另外一種策略是增強地方政府的資源和財政保障能力。就后一種策略來說，可以選擇兩種具體方式：一是不斷增強地方政府的內生性資源和財政保障能力，二是依托區域內地方政府間合作創造的共享性或援助性資源和財政保障能力。通過這兩種策略實現不同地區政府提供基本公共服務的能力協調發展。

“十二五”規劃綱要提出“充分發揮不同地區比較優勢，深化區域合作，推進區域良性互動發展，逐步縮小區域發展差距”。現階段，構建區域政府間合作提供基本公共服務的制度安排，通過區域資源整合與共享，彌補區域政府提供基本公共服務的資源和能力不均衡的問題，對于縮小我國地區之間發展的不平衡性和實現區域基本公共服務均等化具有重大意義。歐盟國家的經驗表明：不同政府間可以通過區域合作，聯合起來共同生產、提供和維持本地區和平與繁榮所需的各種公共服務。這種方式能有效地克服區域基本公共服務的供給不足和防止區域基本公共服務不均等化，實現區域共同發展。區域基本公共服務的提供成本由區域內各政府按其財政能力合理分擔，區域內各政府如果想分享這些公共服務就必須付出相應的成本，免費“搭便車”是行不通的。

就我國來說，現階段構建推進基本公共服務均等化的區域合作制度安排，必須重視區域基本公共服務合作提供的頂層設計與總體規劃。筆者結合“十二五”規劃綱要提出以下三點政策建議：

第一，從保障和改善民生的戰略高度，構建提供區域基本公共服務的區域政府間合作制度安排，以基本公共服務制度一體化推進區域基本公共服務均等化。首先，要把區域作為基于描述、分析和制定實現基本公共服務均等化政策而加以整體統籌考慮的一片地區，在此基礎上明確界定區域基本公共服務的范圍和加強區域基本公共服務能力建設。區域基本公共服務是覆蓋區域內全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的公共服務，涉及義務教育、醫療、住房、治安、就業、社會保障、基礎設施、環境保護等方面。其特點是區域基本權益性、區域負擔性、區域政府負責性、公平性、公益性和區域普惠性。其次，一個區域內不同政府可以在基本公共服務領域建立合作共建共享機制。就義務教育來說，發達地區與欠發達地區可以建立區域教育合作機制，如建立教師合作培養培訓機制、校校合作機制、學生交換培養機制、教育設備援助機制和對口支援機制。再次，中央財政通過轉移支付予以扶持，與地方政府合作建立區域共同發展基金，增強區域政府合作提供基本公共服務的財政保障能力。

第二，區域政府間可以選擇多種合作方式，通過在公共服務領域的合作、互助、援助和資源交換，協同提供區域基本公共服務，有助于縮小不同地區間的基本公共服務能力差距，進而促進區域基本公共服務水平的均等化發展。例如，區域內不同地方政府可以從區域協調發展和人力資源強區建設戰略高度，從地區經濟社會轉型的現實要求出發，以資源共享和責任分擔為合作原則，共同推進區域基礎教育的發展，提高基礎教育資源在地域分布上的均衡性，優化地區基礎教育結構和布局，破解教育資源過度集中于大城市而造成的不均衡難題，從空間上拓展基礎教育的社會功能。

最后，“十二五”規劃綱要提出：“創新公共服務供給方式”。現階段，可以大膽創新基本公共服務提供方式，擴大政府向社會組織購買公共服務范圍，構建區域政府與社會多元主體合作提供公共服務的機制，實現提供主體和提供方式多元化，解決好區域基本公共服務的供給資源短缺與供給效率問題。例如，在公共交通服務領域可以引入市場化和社會化提供機制，按照提供者和生產者相分離原則，政府可以把公共交通服務的生產職能以法規、合同或購買服務等方式委托給企事業單位或私人部門，搭建政府、企業和公益性社會組織共同提供公共服務的協作平臺。區域政府部門在公共服務提供過程中的主要職責就是確定某種公共服務項目的數量和質量標準，強化對公共服務供給過程與效果的監管和評估。

從長遠發展來看，要通過構建地區差異但公平的基本公共服務供給平臺，為人口在區域間的自由流動消除行政區劃管轄障礙，使無論居住在何地的居民，都能夠享受到大致均等的基本公共服務水平。區域內多元主體合作提供區域基本公共服務，增強不同地區間基本公共服務能力的協調性，可以在相當程度上緩解區域內欠發達地區人口的貧困程度，改善其生存狀態，拓展其發展機會，從而使欠發達地區跳出“貧困陷阱”，進而為縮小與發達地區的經濟發展差距奠定人力資本基礎。最重要的是，區域內不同政府從空間整合高度促進區域基本公共服務均等化，有利于促進區域共同市場和全國統一大市場的形成，推動人才、資本和技術等生產要素按照市場經濟規律在地區間自由流動，實現要素資源空間配置效率的最優化。

（作者系清華大學公共管理學院教授）