探索實踐平潭管理新模式

陳海基

探索實踐平潭管理新模式

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建設平潭綜合實驗區，是黨中央、國務院在兩岸關系和平發展的新形勢下，為進一步加強對臺交流合作作出的重大戰略部署。為了貫徹落實中央部署、加快推進平潭綜合實驗區開放開發、建設兩岸人民的共同家園，福建省按照先行先試的要求，根據平潭綜合實驗區的特殊功能定位，積極探索實踐有利于兩岸和平發展、互利共贏的管理新模式。

一、平潭綜合實驗區的特殊功能定位

平潭地處臺灣海峽北部，是祖國大陸距臺灣本島最近的島嶼縣，在拓展兩岸交流合作中處于重要地位。隨著海西戰略的全面推進、兩岸關系出現的積極變化和平潭基礎設施的逐步改善，實行平潭開放開發的條件初步具備。2009年5月，國務院在《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》中明確提出，“在現有海關特殊監管區域政策的基礎上，進一步探索在福建沿海有條件的島嶼設立兩岸合作的海關特殊監管區域，實行更加優惠的政策”，“探索進行兩岸區域合作試點”。根據黨中央、國務院的要求，福建省委、省政府決定設立平潭綜合實驗區，作為深化兩岸交流合作、促進祖國統一的平臺，進行全方位、多層次的開放開發。

中央領導十分關心和支持平潭綜合實驗區的開發建設。中共中央總書記、國家主席胡錦濤、國務院總理溫家寶、全國政協主席賈慶林、國家副主席習近平等中央領導同志先后對創新平潭管理模式，促進兩岸交流合作作出重要指示。福建省委、省政府根據黨中央、國務院的精神，將平潭綜合實驗區定位為：探索兩岸同胞“共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益”的機制，逐步把平潭建設成為兩岸人民交流合作、先行先試、科學發展的共同家園。

二、實驗區管理模式的探索實踐

按照國家的戰略部署和平潭的特殊功能定位，平潭綜合實驗區是全新的開放開發的特殊區域。在這個區域中，如何建立符合平潭實際、反映時代要求、體現兩岸和平統一的核心價值理念、有利于科學發展的管理體制和運行機制，無疑是一個全新的課題。2010年2月，胡錦濤總書記在福建考察時就明確指出：“平潭綜合實驗區下一步要探索建立一個比較有利于開發和發展的機制”。這為探索平潭綜合實驗區的管理新模式指明了方向。省委、省政府按照胡錦濤總書記指示精神，開展了平潭綜合實驗區管理體制機制的探索和實踐。

第一，學習借鑒外省經驗，明確基本原則。2010年初，省領導親自帶領省直有關部門前往天津濱海新區、唐山曹妃甸新區、上海崇明島和珠海橫琴新區等地進行調研，學習借鑒先進經驗。調研組對這幾個開發區的發展過程、管理模式等進行了比較分析，針對平潭綜合實驗區的實際情況，提出了平潭綜合實驗區管理體制的建議。省委、省政府對調研組的建議進行了反復研究論證，最后確定：一是平潭綜合實驗區管理體制既要區別于一般的開發區模式，又要理順與現有行政區的關系，建立兩岸認可、有利于實現“五個共同”的管理模式；二是堅持精簡、統一、效能和大部門制改革的原則，綜合設置實驗區管理機構；三是按照適應需要、逐步完善的原則，從有利于實施先行先試政策、探索兩岸區域合作試點的精神出發，先搭建基本的組織架構，并在實踐中不斷調整完善。

第二，破解體制障礙，創新運行機制。平潭實行全島開發，面臨一些困難和問題：一是在實驗區區域與平潭縣所轄區域重疊的情況下，如何設計管理架構，從而有利于推進開放開發工作，提高行政效率；二是行政區劃未調整前，平潭縣建制仍保留，如何處理好實驗區與福州市的關系；三是如何按照于法周全、于事簡便的原則，調整解決相關的司法體制、行政復議等。圍繞以上問題，省編辦進行了認真探索。

一是分兩步調整管理體制。根據發展定位，平潭綜合實驗區是兩岸交流合作先行先試的示范區，承擔著開展兩岸經濟、文化及社會等領域交流合作綜合實驗，試行靈活開放的兩岸交流合作措施等重要任務。平潭縣政府行政層級、權限和現有組織架構顯然難以滿足實驗區的發展要求。鑒于平潭縣建制還存在，行政區劃調整需要一個過程，考慮平潭綜合實驗區管理體制調整的目標是“區縣合一”，具體分兩步組織實施：第一步，在開發建設階段，參照經濟開發區的做法，設立實驗區管理機構，負責統籌協調和組織推進開發建設工作，同時保留平潭縣建制；第二步，根據實驗區發展建設情況，逐步實行“區縣合一”體制。

根據以上思路，2010年9月，省委、省政府決定設立平潭綜合實驗區黨工委、管委會、紀工委，分別作為省委、省政府和省紀委的派出機構。同時，明確實驗區管委會與平潭縣政府的分工：實驗區管委會主要負責組織實施實驗區開發建設的重大部署；涉及具體微觀社會事務和公共服務事務，仍由平潭縣政府及其工作部門具體落實。

為了提高實驗區的決策力和執行力，省委、省政府賦予平潭綜合實驗區相當設區市級及部分省級管理權限，并將平潭縣劃歸平潭綜合實驗區管理。對法律法規明確規定需要省級核準審批的事項，要求省直單位進一步簡化手續、減少環節、縮短時限、強化服務，實行特事特辦。

二是減少層級，實行扁平化管理。為了減少層級，提高行政效率，促進平潭開放開發工作有序進行，對相關體制作了調整。平潭縣地稅局、工商局、質監局、藥監局等機構，明確由省地稅局、工商局、質監局、藥監局實行垂直管理，不再由福州市地稅局、工商局、質監局、藥監局管理；實行雙重管理的平潭縣國土資源局等部門，明確由省國土資源廳等部門直接協管，不再由福州市協管。平潭綜合實驗區暫不設立中級法院、檢察院，平潭縣法院、檢察院仍分別行使基層法院、檢察院的職權，涉及上一級法院、檢察院的案件管轄事項，由福建省高級人民法院、福建省人民檢察院分別依法指定福州市中級人民法院、福州市檢察院辦理。明確以平潭縣政府為復議被申請人的行政復議案件，由平潭綜合實驗區管委會直接管轄處理。

第三，實行大部門制，綜合設置工作機構。根據《中共中央國務院關于地方政府機構改革的意見》關于“各地要結合實際，積極探索實行職能有機統一的大部門體制”的精神，按照省委、省政府領導關于平潭綜合實驗區作為海峽西岸先行先試的示范區，必須堅持精簡統一效能、綜合設置機構的要求，對實驗區黨工委、管委會的工作機構設置實行大部門制，即設“一辦三局”，辦公室、經濟發展局、環境與國土資源局以及交通與建設局等4個綜合性工作機構。辦公室負責實驗區對臺交流合作的統籌協調，開發建設的綜合協調和日常政務運轉；經濟發展局負責統籌實驗區經濟社會發展，推進項目引進和落實；環境與國土資源局負責實驗區環境保護，土地和礦產資源綜合利用；交通與建設局負責實驗區基礎設施建設管理?！耙晦k三局”分別對應指導平潭縣相關工作部門。

鑒于實驗區在開發建設過程中，將投入大量資金，為加強政務監察和審計監督，根據《行政監察法》和《審計法》有關規定，在實驗區設立了福建省監察廳駐平潭綜合實驗區行政監察專員辦公室，為省監察廳派出機構，與平潭綜合實驗區紀工委合署辦公；設立福建省審計廳駐平潭綜合實驗區辦事處，為省審計廳的派出機構。

三、初步形成扁平化管理、高效運作的“平潭模式”

半年來，平潭綜合實驗區逐步形成扁平化管理、高效運作的“平潭模式”，不斷把體制機制優勢轉化為平潭開放開發的動力，實驗區各項事業發展迅速，兩岸交流合作不斷加強，為建設兩岸人民共同家園奠定了良好基礎。

一是經濟建設勢頭良好。通過“平潭模式”，有效加強實驗區投融資力度，為實驗區經濟發展夯實了基礎。截至目前，國家開發銀行、興業銀行總行、農發行福建省分行已分別與實驗區簽訂了戰略性金融合作協議，海峽銀行、興業銀行等金融機構陸續進駐實驗區；共有15家商業銀行與實驗區對接，總承貸資金達670億元。管委會迅速組建了實驗區投資發展有限公司、國有投資公司和交通發展投資公司并投入運營；與中水集團、中交集團、中建集團、中冶集團等央屬大企業簽訂了建設合同或戰略合作框架協議。

2010年實驗區經濟發展呈現出良好態勢，全年完成地區生產總值88.73億元，同比增長14.9%；財政總收入7.23億元，同比增長55.5%；一般預算收入5.68億元，同比增長60.1%；全社會固定資產投資55.93億元，同比增長244.8%；城鎮居民人均可支配收入19209元，同比增長16.9%；農民人均純收入6583元，同比增長12.3%。

二是基礎設施建設超常規推進。通過“平潭模式”，高強度、超常規推進基礎設施建設，實驗區基礎設施條件極大改善。交通設施建設方面，平潭海峽大橋和漁平高速公路提前建成通車，結束了平潭對外交通依靠輪渡的歷史；海峽大橋復橋、環島路一期工程、長樂至平潭高速公路、上島公路、吉釣港和澳前客滾碼頭等重大交通基礎設施建設項目加快推進。市政設施建設方面，本島三十六腳湖清淤擴容工程進展迅速，島外引水工程已動工建設，高壓變電站、生活垃圾焚燒發電項目、污水處理工程紛紛上馬。生態環境建設方面，2010年度實驗區共完成1000萬株植樹造林任務；加強了對島內砂石開采管理，關停違規采砂企業，從重打擊盜采海砂行為；加強港口岸線和沙灘資源保護，促進資源永續利用。

三是民生建設成效顯著。通過“平潭模式”，有效統籌經濟發展與改善民生的關系，民生投入力度不斷加大，社會事業快速發展。2010年，實驗區提出教育優先發展戰略，制定教育發展三年規劃，加快實施教育資源整合提升項目，籌建平潭大學。高起點、高標準推動衛生事業發展，引入省屬醫院力量，以合作建設等方面加快建設三甲醫院，并積極引進臺資參與，爭取與臺灣知名醫院合作，打造兩岸醫療衛生事業交流合作基地。全面開展新型農村養老保險，全區參保人數達到16.5萬人，參保率達88.7%。

四是對臺交流合作出現新局面。平潭綜合實驗區開放開發構想提出后，臺灣各界廣泛關注，積極響應，對于平潭管理模式以及“建設兩岸人民共同家園”的定位十分認同。臺灣經濟管理部門、中校企業聯合會、海峽產業投資基金、媽祖基金會、光彩促進會、冠捷科技集團、土地開發有限公司、遠雄集團、世新大學等臺灣一批重要工商企業、行業團體、高等院校等紛紛組團到平潭考察洽談項目。2010年“9.8”投洽會期間，實驗區共簽約項目8個，總投資272億元人民幣，兩岸人民交流合作，共同建設的平臺已初步搭建。

（作者系福建省編辦主任）