探索支持基本公共服務均等化的財政和人事體制

丁元竹

探索支持基本公共服務均等化的財政和人事體制

丁元竹

黨的十七屆五中全會把完善基本公共服務體系放在重要位置，提出“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。”較前幾次黨的重要文獻，十七屆五中全會在推進公共服務體系建設上的思路更加明確了。首先，必須推進基本公共服務的全覆蓋，這是實現基本公共服務均等化的前提；其次，必須提高政府保障能力，這是實現基本公共服務均等化的基礎手段。

在城鄉、地區和社會巨大差別的情況下，研究和探索建立一個與國家基本公共服務體系相適應的公共財政體制和人力資源配置體制，是推進基本公共服務均等化需要著力解決的問題。

現階段的全國性基本公共服務均等化可界定為，中央政府通過制定相關基本公共服務國家標準（設施標準、設備標準、人員配備標準、日常運行費用標準），在財政上確保負責提供服務的地方政府具有均等支付這些基本公共服務的能力，確保社會、政府、服務機構在不存在偏見、歧視、特殊門檻的前提下使每個公民不分城鄉、不分地區都有機會接近法定基本公共服務項目的過程。說它是一個過程，是因為基本公共服務均等化是在中國現階段特定歷史條件提出的旨在推動向服務型政府轉變，完善財政體制的目標模式?；竟卜湛杉靶越⒃诟叨瘸鞘谢⑸鐣Y構同質性比較強的基礎上，而中國的情況恰恰相反，中國城市化程度不高，城鄉體制分割。因此，中國的基本公共服均等化需要在財政體制改革、政府責任劃分、城市化進程加速、城鄉分割打破的基礎上實現。在這樣的條件下實現基本公共服務的可及性，變為一個過程，要求在基本公共服務面前，每個人都受到平等對待，每個人都有機會接近基本公共服務，每個人得到的最終結果也大致相等。在實現全國性基本公共服務均等化的過程中，中央政府主要負責服務范圍劃定、服務標準制定、財政轉移支付、服務監督評估；地方政府主要負責服務規劃、服務組織、服務實施和服務改進。

必須認識到，劃分各層級政府在公共服務供給中的角色難度很大，實踐中存在眾多問題。首先，目前我國中央財政收入占整個國家財政收入的比重不斷上升，但中央財政支出的比例卻不斷下降，這種非對稱性財政結構不利于實現基本公共服務均等化，而且各級政府在義務教育、公共衛生和基本醫療、社會救助、社會福利、基本養老保險等方面的事權劃分不清，責任不明。尤其是縣鄉政府作為基本公共服務的直接提供者，缺乏在基本公共服務領域投入的財力，且各地差別巨大，加之各地解決各自問題，其結果是造成更大的不均等。其次，我國業已形成的轉移支付制度還不完善，主要表現在：由于標準不明，各項轉移支付缺乏可靠的核算依據；轉移支付形式過多，導致轉移支付管理分散；具有財政能力均等化意義的“一般性轉移支付”規模不合理，作用不明顯；建立在中央與地方事權劃分不清基礎上的專項轉移支付缺乏科學分配依據，種類繁多，在整個中央轉移支付中的比重偏大，申報方式隨意，分配方式不規范；省級以下財政轉移支付制度建設落后，很難達到預期目標，甚至造成大量資源浪費。

推進基本公共服務均等化戰略，必須考慮五個問題：建設服務型政府，完善公共財政制度，合理劃分各級政府的公共事務責任和財權，制定基本公共服務的標準，建立均等化需要的轉移支付制度。

一般來說，在發達國家，與基本公共服務均等化目標相關的不均等問題有四個方面：區域差別，中央（聯邦）與地方政府的財政收入和支出差別（縱向不均等），地區間的財政收入和支出不均等（橫向不均等）、居民收入差距。在我國，還要加上一個城鄉差距。縱觀世界歷史和經驗，大部分國家均等化政策和戰略主要是為了提高政府間的財政能力均等化。財政能力均等化是一個旨在實現人人對基本公共服務可及的財政工具，其目標是地區性的，不針對個人。必須把財政能力均等化與基本公共服務均等化區別開來。這也是為什么黨的十六大把推進公共財政體制改革作為實現基本公共服務均等化手段的原因。在內涵和標準確定之后，針對實現基本公共服務均等化目標來建立一套針對基本公共服務的供給標準，以及與這些標準相對應的客觀因素評估法，來核定地方財政平衡能力，并根據地方的稅源、稅種以及稅基、稅率等計算各地“理論收入”、計算地方財政支出水平與地方“理論收入”之間的差額，以及政府間的轉移支付數額。

與財政體制不可分割的是人力資源配置體制?；竟卜站然◤氖逻@類服務的工作人員在數量、規模、素質上的均等。這就涉及如何讓他們在不同的地區安心工作的問題。體現在公共服務體系供給過程中，要考慮服務于這個體系人員的收入、待遇、發展等因素。中央政府應根據基本公共服務均等化的原則考慮各地基本公共服務供給過程中的人力資源配置問題，通過轉移支付實現基本公共服務領域中各類人員的福利待遇、教育培訓和職業前景均等化?？煽紤]把涉及基本公共服務的全國各類人員納入中央預算，尤其是要把欠發達地區的基本公共服務領域人員納入中央財政預算，建立和完善轉移支付體制機制。

當前和今后一個時期，可以著手研究人力資源在基層公共服務體系的量的一攬子方案，并分類實施。對于基層公務人員，要著力考慮其收入、福利待遇、職業培訓和職業前景，對于在基層從事公共服務的非營利組織的工作人員，除了對其組織給予積極政策外，還應允許在獲得的捐款中加大人工費用支出，用于工資福利。要確立人力資源配置也是公共服務組成部分的理念。當然，所有這些都應建立在完善和嚴格的個人和組織績效評估的基礎上。

（作者系國家行政學院教授）