轉變農業發展方式的實質、問題與途徑

李 敏

（中共云南省委黨校 經濟學教研部，云南 昆明 650111）

轉變農業發展方式的實質、問題與途徑

李 敏

（中共云南省委黨校 經濟學教研部，云南 昆明 650111）

“十二五”時期的主線是以科學發展為主題，加快轉變經濟發展方式。轉變經濟發展方式的主要內容之一是轉變農業發展方式。要轉變農業發展方式，就必須抓住其實質，弄清存在的主要問題并采取行之有效的對策，才能實現傳統農業向現代農業的轉變。

轉變農業發展方式；實質；問題；途徑

《中共中央關于制定第十二個五年規劃的建議》中指出，以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線。以科學發展為主題，是時代的要求，關系改革開放和現代化建設的全局。以加快轉變經濟發展方式為主線，是推動科學發展的必由之路，符合我國基本國情和發展的階段性特征。只有轉變經濟發展方式，才能解決我國發展中不平衡、不協調、不可持續的問題，才能加快我國經濟社會的科學發展。

一、轉變農業發展方式的實質是實現傳統農業向現代農業的轉變

1、轉變經濟發展方式，最重要的是轉變農業發展方式。農業是國民經濟的基礎產業，農業人口仍占全國人口的大多數，農業工作是全黨工作的重中之重。而轉變農業發展方式的實質，是實現傳統農業向現代農業的轉變。只有發展現代農業，才能提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率；才能增強農業抗風險能力、國際競爭能力和可持續發展能力；也才能保障國家糧食安全，不斷增加農民收入，實現農村全面小康和農業現代化的目標。因此，要堅持把發展現代農業、繁榮農村經濟作為首要任務，把走中國特色農業現代化道路作為基本方向。

2、轉變農業發展方式需要具備相應的條件。從總體上看，我國已經基本具備了傳統農業向現代農業轉變的條件。經過解放后六十多年特別是改革開放三十多年的努力，我國傳統農業已經出現了明顯的分化和演變。農業產業由傳統的種養業向三次產業并存拓展，農業經營方式由傳統的以生產初級產品為主向產加銷、農工貿一體化經營轉變，農業勞動力就業由原來主要集中在農業生產向非農產業的轉變，農民收入來源由原來單純依靠農業收入向主要依靠農業外部收入的轉變。這些變化，說明農村工業化的發展，農業產業化的推進，農村勞動力的轉移，農民非農收入的增加，都為發展現代農業創造了條件。

二、當前農業發展方式轉變中存在的矛盾和問題

1、家庭聯產承包經營責任制下的小規模生產與現代農業集約經營的要求不相適應的問題。正如馬克思指出的那樣：小塊土地所有制按其性質來說，會排斥社會生產力的發展、勞動的社會形成、資本的社會積累、大規模的畜牧和科學的不斷擴大的應用。近年來，許多農村在農業產業化和土地流轉方面進行了許多有益的探索，但由于土地制度本身存在小生產與大市場的矛盾，導致土地流轉面積仍然較少，規模經營發展緩慢。

2、農業產業化發展中主導產業基地規模小和龍頭企業帶動力弱的問題。發展現代農業必須走農業產業化的發展道路，農業產業化必須發揮土地的規模效應和有實力的龍頭企業的帶動。但近年來一些地方發展起來的新興產業，基地規模普遍偏小，龍頭企業帶動力較弱，同時，還存在著農業品牌意識不強、創新能力不足的問題。

3、農村勞動力富余與農業勞動生產率低下的問題。我國許多地方人多地少的矛盾越來越突出，減人增效是提高勞動生產率的必然要求。而受城鎮化、工業化以及全國經濟社會發展水平等原因的限制，解決農村富裕勞動力始終是面臨的一大難題，大量農村勞動力在相當長的時期內還需要在農業領域內尋找出路和發展空間。

4、農業基礎設施薄弱與抵御風險能力不足的問題。2010年上半年我國西部地區發生的百年一遇的干旱災害，充分反映了農業基礎設施薄弱、難以有效抵御自然災害的問題。再加上自然條件的限制，如云南省高穩產農田不足耕地的一半，山地半山區面積居多，三分之二的農業耕地至今仍處于“靠天吃飯”的狀況。

5、農業投入不足與生產要素外流的問題。近年來，雖然財政支農資金連年大幅度增長，但是，主要還是用于解決農村民生問題，直接用于現代農業的增加不多。農業支出在財政總支出中的比例不增反降。由于農民土地、房屋等產權界定不明晰，難以通過財產抵押獲得銀行貸款支持，加之商業銀行在農村萎縮、農村金融發展緩慢，農民貸款難的問題始終困擾農業發展。由于農業生產投入不足，生產要素必然向城市和發達地區流動，導致區域發展差距和城鄉收入差距拉大，東部地區和西部地區農民收入差距拉大。

6、農業扶持政策與體制機制創新的問題。近年來中央出臺的一系列強農惠農政策，對于加快農業發展、促進農民增收發揮了很好的政策效應，但隨著形勢的變化，有些政策需要調整和完善。一是國家對農業的扶持偏重于糧食主產區，無論農業基礎設施建設資金、農業產業化資金、現代農業資金、農業綜合開發資金、糧食補貼資金都向糧食主產區傾斜，這對于縮小東西部地區差距十分不利。二是直接補貼農民的資金較多，而用于改善農業生產條件和提高農業科技能力的資金偏少。三是農業資金管理部門多，資金分散的問題突出，整合難度大。四是工業反哺農業、城市支持農村缺乏具有可操作性的辦法規定，往往難以具體落實。五是農業直接補貼項目多、畝均或人均資金量小，政策效應不明顯，行政成本高。六是農機補貼資金規模小，農民購機積極性高，出現農民想買農機而等待補貼的情況。

7、農戶分散經營與農民組織化程度低的問題。農民專業合作組織發展中存在以下問題。一是是管理體制不順。成立農民專業合作社，科協、民政、工商、供銷社等部門均在管理登記，這種多頭管理體制，造成要求不統一、標準不一致、服務支持不到位。二是農民專業合作組織的微觀管理機制不健全，合作社與成員利益聯結不緊密，抗風險能力弱。三是政府資金支持力度不夠，難以發揮應有的作用。

8、農業科技進步的要求和農民素質相對較低的問題。現代農業的發展需要農業科技的支撐。但現實狀況，一是科研與生產脫節。科研部門和大學專門搞科研，與生產部門沒有形成緊密聯系，導致科研成果不能適應生產需要。二是科技攻關重點不突出。沒有根據農業發展中提出的問題，組織科技力量實行重點突破。三是科技部門的經費中投入農業科研的比重較低，難以支撐農業的發展。四是對農民的科技知識和勞動技能培訓不夠，投入不足。

9、貧困地區和山區半山區建設現代農業難度大、發展慢的問題。貧困地區和山區基礎設施建設欠賬多、自然經濟比重大，商品化、產業化水平低，生產方式落后，資源開發利用率不高，資源優勢難以轉變為經濟優勢，農民增收難，貧困面大。山區生產力發展水平明顯低于壩區，成為農業發展方式轉變的“短板”。

三、加快推進農業發展方式轉變的途徑

1、堅持不懈地抓好農業基礎設施建設和管理，改善農業發展條件。要進一步加大骨干水源工程建設的力度，積極爭取中央在病險水庫除險加固工程結束后適時調整到新的小型水庫建設上來，并加大中央補助力度，不要求貧困縣配套資金。要充分利用中央補助小型水利建設試點縣的政策，整合地方水利資金，加強“五小水利”建設。有條件的地方要大力支持發展設施農業，如大棚花卉、大棚蔬菜，推廣節水農業，將果園噴灌滴灌設施納入農機補貼范圍。要把“一事一議”獎補項目和扶貧整村推進、村莊整治、新農村建設等項目結合起來實施，適當提高補助標準，調動農民自建小型基礎設施的積極性。

2、著力扶持發展優勢特色產業，打造現代農業產業體系。特別是西部地區和貧困山區，一要堅持圍繞增收調結構的方針，大力發展特色農產品。著力提升烤煙、茶葉、橡膠、蔗糖等傳統優勢產業，大力發展核桃等木本油料、花卉、林果、蔬菜、蠶桑、中藥材等新興產業。通過扶持發展養殖小區和養殖專業大戶，做大做強生豬、牛羊為主的畜牧業。同時，根據生物多樣性特點，要鼓勵各地應因地制宜，大力發展名特優新產品，努力做大規模、積極開拓市場，帶動農民增收。二要大力發展農產品加工企業，抓住承接東部產業轉移的機遇，通過招商引資，把成熟的技術、資金、人才引來落地生產，提高本地農產品的附加值。同時，要大力扶持本土龍頭企業發展壯大，發揮其帶動作用。三要建立完善農業服務業體系。支持發展冷鏈運輸、包裝、冷庫、防疫、安檢等服務體系建設，積極支持辦好“數字鄉村”、農村信息網站等服務平臺，幫助農民獲得知識和信息。四要實行品牌帶動戰略，對創新品牌實行獎勵政策。

3、強化科技支撐，增強農業發展后勁。一是各級財政安排科技部門的科技和科研經費應當向農業領域傾斜，每年由政府提出農業科研任務，明確每個課題經費補助標準，通過招標競爭確定科研機構。二是實施種子工程，大力推廣良種良法。三是由政府、企業、科研機構共同創建科技示范園區，把職業教育、農民培訓與園區建設結合起來，把園區與觀光旅游結合起來。四是組織科技力量，劃片承包負責農業科技服務和成果推廣。五是加強基層農技推廣體系建設，強化服務責任，充分發揮其功能。六是每年安排一定的專項資金，通過政府制定政策，支持引進高端農業科技人才，引進國內外的先進技術，努力用最先進的科學技術改造云南傳統農業。

4、加大財政投入的力度，完善農業扶持政策。一是認真落實中央的強農惠農政策，按照總量持續增加、比例穩步提高的要求，財政支農支出占財政總支出的比重，應逐步提高到農業生產總值占GDP的比重。二是積極爭取中央的支持，整合各類相關資金，圍繞重點產業、重點項目，突出支持重點，尤其要加大基礎設施建設和特色產業的支持力度。三是整合、規范、簡化直補政策。現行糧食直補、農資直補、水稻和玉米良種補貼等可以合并起來，固定發放，并建立動態增長機制，新增資金，可以集中用于農田水利建設。四是加大農機購置補貼力度。農機補貼是推進農業機械化進程的重要政策措施，不僅拉動了內需，而且直接提高了農業生產力。五是改革財政對農業產業的扶持方式，拉動金融、企業和農民投入。財政扶持產業發展的資金，采取種苗補助、設施補助、龍頭企業貸款貼息、以獎代補，對貸款擔保公司的補貼，加大對獲得綠色產品、創新品牌的獎勵，對招商引資發展農產品加工業有功者給予獎勵等。

5、推進山區綜合開發，加快山區現代農業的發展。在推進農業發展方式轉變的過程中，必須對山區采取特殊扶持政策措施，努力為山區創造公平的發展環境。一是大力支持發展山區特色產業。重點選擇發展木本油料、實施中低產林改造、開發野生菌等林下資源，發展林化工產品、畜牧業等，注重搞好深加工，延長產業鏈。二是加大山區農業基礎設施建設投入的力度。要切實幫助山區農民改變地理環境帶來的天然不足，加大小型水利、基本農田、農村道路、電網改造等的支持力度，努力改善山區的發展條件。三是建立完善生態保護補償政策。禁止開發區和限制開發區應當通過中央轉移支付給予合理補償，如退耕還林補貼應長期發放，對自然保護區、天保區、水源保護區等禁止開發區域的農民應當長期給予補貼。四是通過實施生態移民和扶貧移民，轉移一部分山區人口，減輕山區環境壓力。五是加強山區文化教育事業的發展，提高人口素質，為山區人口離山創業創造條件。

6、加強農民培訓，提高農民的素質和技能。發展現代農業需要大量的新型農民。一是通過辦好農村教育，培育有技能的勞動大軍，實現高端移民和教育移民，更好地適應工業化、城市化的需要。二是圍繞各地的優勢產業，加強對農民的職業教育，培育新型農民。三是培養一大批有文化、懂技術、會管理的農民，為發展現代農業提供人才支撐。四是創造條件，培養和吸引發展現代農業的帶頭人，包括培養龍頭企業經理和職業經紀人等。五是加強農村“兩委班子”和黨員的培訓，使其成為當地發展現代農業、帶領農民增收致富的“領頭羊”。

7、深化農村改革和體制機制創新，為發展現代農業提供制度保障。一是完善土地制度，加快農村土地承包經營權等證書的發證工作，有序規范土地經營權流轉，促進發展適度規模經營。認真搞好土地使用規劃，明確劃分土地功能區，對確需保護的耕地建立補償機制。二是完善投融資體制。明確劃分中央和地方各級財政對農業的支出責任，中央財政安排的農業資金應向西部地區傾斜。下放項目審批權限，改變按項目申報和分配資金的做法，為基層整合資金，結合實際做大產業創造條件。三是引導銀行增加農業貸款。加大農業貸款貼息補助，建立農業貸款擔保機制，財政對擔保機構給予一定補貼，為農業貸款分擔部分風險；積極支持發展農村銀行、小額貸款公司，支持農業發展。擴大農業保險范圍，財政補貼保費。四是積極發展農民專業合作組織，規范內部管理，提高合作的緊密度，把龍頭企業、合作社和農戶的利益緊緊捆在一起，提倡二次返利，做到風險共擔、利益共享。新發展的合作組織一定要與重點產業相結合，做到建立一個合作組織，促進一個產業的發展。五是加強政策引導，促進農村富余勞動力的有效轉移。加快改革戶籍制度，允許符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶；提高農民工工資，為農民工解決保障性住房，使工作穩定、收入有保障的農民工成為城市人；引導土地向種田能手集中，人口向城鎮集中，產業向園區集中。

責任編輯：劉建文

F320.2

A

1671-2994（2011）01-0100-03

2010-12-26

李 敏（19 -），男，云南曲靖人，中共云南省委黨校經濟學教研部副主任、教授。研究方向：經濟學與區域發展。