云南民族法制的實踐及特色

黃曉群

（中共云南省委黨校 法學教研部，云南 昆明 650111）

云南民族法制的實踐及特色

黃曉群

（中共云南省委黨校 法學教研部，云南 昆明 650111）

民族法制建設怎樣才能既保障國家法制的統一性，又體現民族地方的實際，這是民族法制建設中的重要問題，是當今法學研究的一項重要課題。本文以云南為例，通過對民族法制特色的構建這一問題的初步研究，以深化對民族法制建設問題的認識，為云南民族法制建設提供建設性意見。

云南；民族法制；民族特色；實踐；經驗啟示

新中國成立60多年來，特別是改革開放30多年來，云南民族法制建設取得了重大成就，省內各有權機關制定的有關民族方面的地方性法規、地方政府規章等在內的具有中國特色社會主義民族法律體系的基本框架，為加快民族地區經濟社會發展，維護穩定，鞏固和發展平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系，促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展提供了重要的法制保障。

一、民族法制的生命在于民族特色

通過實施民族法制，以解決民族之間的矛盾和沖突，是人類社會的有益經驗總結。在我國，國家之所以建立民族法制，具有充分的理論依據和實踐依據。

1、民族法制是民族差異在國家法制上的具體體現。眾所周知，民族差異是民族存在和民族問題產生的基本原因。這種差異，在一定條件下會導致民族之間的矛盾和沖突。正是基于民族差異的存在，毛澤東曾在《關于中華人民共和國憲法草案》中，精辟地指出在大一統的國家中，變通國家法律的規定、實施民族法制的必要性。他說：“少數民族問題，它有共同性，也有特殊性。共同的就適用共同的條文，特殊的就適用特殊的條文。少數民族在政治、經濟和文化上都有自己的特點。”①可見，民族法制建設的出發點，就是針對民族的差異和民族的特點，有針對性地進行立法。只要民族特點和民族差異存在，只要國家法制還存在，民族法制就有存在的必要。

2、民族法制是統一的國家法律變通性的需要。法律變通是在我國統一的法律體系內，為維護和保障少數民族群體利益而采取的特殊的立法形式。法律變通是我國民族法制建設的重要法理基礎，沒有法律變通權，就沒有民族法制的合理性。法律變通既可以消除我國現行法律與少數民族群眾在風俗習慣、生產生活方式等方面的矛盾和沖突，又可以滿足國家對法的統一性的要求。可見，為完善社會主義法制，有必要根據少數民族和民族地方的實際，對國家法律進行變通執行，建設民族法制。

3、民族法制是實現和完善民族區域自治制度的需要。民族區域自治制度是中國政府結合中國實際情況采取的一項基本政策，也是中國的一項重要政治制度。民族自治地方的自治機關，除了可以行使和它同級的一般國家機關的職權之外，還可以行使自治權。自治權是民族自治地方自治的重要內容，是民族自治的重要體現，沒有自治權就沒有真正意義上的民族區域自治。其中，立法權就是自治權的內容之一。行使立法權利是指，民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。

二、云南民族法制的實踐突出了云南的民族特色

加強民族法制建設，要從最特殊的問題入手。在民族法制建設實踐中，云南逐漸把民族工作納入法治的軌道，通過法冶的方法和手段開發、治理、發展和繁榮民族地區，改變過去單純依靠政策、依靠行政權力來處理民族問題的做法。在民族法制建設過程中，特別注意把實施民族區域自治制度，落實民族自治權，保障少數民族的合法權益和加強民族團結，維護社會穩定和國家統一，促進少數民族和民族地區經濟社會發展，保障民族群眾的權利有機結合，使云南各民族自治地方的法制建設搞得有聲有色，別具特色。

1、千方百計地加快民族地方的經濟發展。民族問題，說到底，就是民族間在社會生產力發展程度上的差距問題。由于自然、歷史的原因，民族地方和全國其他地方相比，存在著發展上的差距。因此，民族地方存在的矛盾和問題，歸根到底要靠發展經濟來解決。早在建國初期，鄧小平同志就指出：“實行民族區域自治，不把經濟搞好，那個自治就是空的。少數民族是想在區域自治里面得到些好處，一系列的經濟問題不解決，就會出亂子”②。因此，搞好民族法制建設，就是要通過民族法制，積極創造條件，加快少數民族和民族地方的經濟發展，促進各民族的共同繁榮，這既是少數民族和民族地方人民群眾的迫切要求，也是我們民族法制建設的根本出發點。民族法制只有堅定不移地支持和維護民族地方經濟的發展，才有生命力，才能得到各民族群眾的衷心擁護和自覺遵守執行。高度重視民族法制建設，就要把加快少數民族和民族地方的發展始終擺在民族法制建設的突出位置，就要把實現各民族的共同繁榮作為民族法制建設的重要目標。多年來，云南各個民族自治地方，牢牢抓住經濟建設這個中心，通過制定自治條例和單行條例等形式，千方百計地加快民族地方的經濟發展，逐步縮小民族之間的發展差距，逐步實現各民族共同繁榮。如：《楚雄彝族自治州自治條例》、《文山壯族苗族自治州自治條例》、《玉龍納西族自治縣自治條例》、《孟連傣族拉祜族佤族自治縣自治條例》等，都用專章的形式規定民族自治地方的經濟建設，有針對性地促進民族自治地方的經濟發展。此外，一些民族自治地方還以單行條例的形式，推動民族自治地方的經濟發展。如，《西雙版納傣族自治州旅游業管理條例》、《紅河哈尼族彝族自治州發展個體工商戶和私營企業條例》、《景東彝族自治縣城鄉建設管理條例》等。

2、不斷加大依法保護民族傳統文化的力度。各民族的優秀歷史文化，凝聚著各族人民的智慧和創造力，是中華民族文化寶庫的重要組成部分。繼承和發揚各民族的優秀文化傳統，努力使各民族的優秀傳統文化不斷得到發掘、發展與繁榮，進一步豐富中華民族的文化寶庫，成為各民族共同的寶貴精神財富，是民族法制的重要使命。需要特別強調的是，民族法制在保護民族文化遺產、開發民族傳統文化、傳承民族文化等方面，具有非常重要的規范、保護作用，是其他規制無法替代的。云南各民族自治地方在民族法制建設的實踐中，積極制定自治條例，保護少數民族的語言、文字、宗教信仰、民族傳統節日等。此外，還制定單行條例，保護和傳承民族文化。如：《西雙版納傣族自治州民族傳統建筑保護條例》、《迪慶藏族自治州獨克宗古城保護條例》、《紅河哈尼族彝族自治州建水歷史文化名城保護管理條例》、《大理白族自治州大理歷史文化名城保護條例》等，使民族法制在保護和傳承民族文化方面發揮了積極的作用。

3、積極推進資源開發，保護生態環境。云南的各民族自治地方地域遼闊，自然資源豐富，是各種經濟資源和戰略資源的重要儲備區，是經濟發展的重要物質基礎。近年來，由于發展心切，民族地方破壞環境，掠奪性開發資源的行為屢見不鮮，使民族地方的生態環境遭到非常嚴重的破壞，生態環境十分脆弱。因此，在民族法制建設中，必須十分重視資源的開發和保護問題，使資源和環境的開發和保護同步推進，才能做到可持續地科學發展。為此，一方面，要依法積極推進資源的有效開發和利用，另一方面，又要依法采取有效的措施，保護資源和生態環境，這為民族法制建設提供了廣闊的發展空間。近年來，云南緊緊抓住資源開發和生態環境保護這一種重點，充分發揮民族法制的強制規范作用，各民族自治地方在開發資源和保護生態環境方面的法制建設是大量的和卓有成效的。如，《西雙版納傣族自治州森林資源保護條例》、《西雙版納傣族自治州瀾滄江保護條例》、《西雙版納州野生動物保護條例》、《紅河哈尼族彝族自治州異龍湖管理條例》、《大理白族自治州蒼山保護管理條例》、《大理白族自治州雞足山管理區條例》、《大理白族自治州洱海管理條例》、《怒江傈僳族自治州礦產資源管理條例》、《紅河哈尼族彝族自治州水資源管理條例》、《麗江納西族自治縣玉龍雪山管理條例》、《寧蒗彝族自治縣瀘沽湖風景區管理條例》、《西盟佤族自治縣礦產資源管理條例》、《景谷傣族彝族自治縣環境污染防治條例》等，特別是修訂過的《西雙版納傣族自治州自治條例》在第四章以專章的形式規定自治州的生態建設，使民族法制建設在生態保護方面的作用進一步得到加強。

4、依法保障各民族的平等，維護邊疆穩定和民族團結。20世紀80年代以來，許多國家的民族矛盾尖銳，民族關系惡化，糾紛和沖突不斷，甚至導致國家解體。這使我們更加清楚地認識到依法維護各民族的大團結，依法化解民族矛盾、解決民族紛爭，依法嚴厲打擊民族分裂行為的正確性和重要性。依法保障少數民族和民族地區的各項合法權利，鞏固和發展社會主義民族關系，維護祖國統一，是民族法制建設的硬指標和硬任務。云南各民族自治地方在民族法制建設中，始終警惕、防范國外敵對勢力利用“民族”、“宗教”問題實行的“西化”、“分化”戰略，堅決依法打擊民族分裂勢力、極端宗教勢力和暴力恐怖活動對民族團結、社會穩定和民族關系的破壞，依法妥善處理影響民族關系的一些矛盾和糾紛，在各民族地方形成自覺維護民族團結的良好風尚，有力地維護了民族團結、邊疆穩定的大局。云南各民族自治地方在自治條例中普遍以專章的形式，規定自治地方的民族關系。如：《楚雄彝族自治州自治條例》、《迪慶藏族自治州自治條例》、《紅河哈尼族彝族自治州自治條例》等，特別是2010年3月29日通過的《迪慶藏族自治州民族團結進步條例》，開創了關于民族團結問題專門制定單行條例的先河，對依法促進民族團結，具有積極的促進和推動作用。

三、云南民族法制建設的經驗啟示

民族法制建設是國家法制建設的重要組成部分，它關系到憲法和法律所規定的國家基本政治制度能否得到有效實施，關系到國家的穩定和發展，關系到各民族人民共同利益的大事，只能加強和做好，決不能放松。總結云南各民族自治地方在民族法制建設方面的好經驗、好做法，對于進一步完善民族法制建設是非常有益的。

1、民族法制建設必須以維護國家法制統一為前提。國家法制統一是國家統一的重要標志。作為中國特色社會主義法制建設的重要內容，民族法制建設必須融入到國家法律體系整體之中，堅持憲法原則，維護國家法制統一，維護國家整體利益。民族法制建設不得與憲法和國家制定的其他法律相抵觸，必須保證憲法和法律在民族地方的遵守和執行，保證國家政令暢通，只有這樣，才能確保民族法制建設正確的發展方向。在云南，民族法制建設的大方向和基本要求，就是必須以憲法、立法法和民族區域自治法為依據，堅持法制統一與依法行使自治權相結合，不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定，在憲法和法律允許的范圍內，按照民族區域自治法的規定，充分發揮自主精神，搞好民族法制建設。

2、民族法制建設要充分體現民族特色，必須貼近民族地方的實際需要。民族法制建設具有特殊性，這個特殊性，就是指民族法制建設同一般法制相比，有它自己鮮明的特色和規律。這種特色和規律決定了民族法制建設的原則、內容、對策等，都要從民族特點、民族差異和民族地區的實際出發，從民族問題的特殊性、復雜性、敏感性、長期性角度去考慮。這是民族法制建設的實踐基礎，是民族法制服務于民族自治地方的基本前提。脫離民族地方實際的所謂民族法制建設只能是紙上談兵，這樣制定出來的法規最多也只能算是空中樓閣。云南各民族自治地方在民族法制建設中，通過深入調查研究，從各民族地方的政治、經濟和文化特點出發，將民族地方的經濟發展、民族文化的保護與開發、資源的開發與保護、生態建設、民族團結等作為民族法制建設的重點，是非常貼近云南民族地方的實際、反映民族地方需求的，是云南民族法制特色構建的重要體現。

3、民族法制建設必須以科學發展觀為指導，不斷提高科學化水平。民族法制建設不僅要著眼于民族法規數量的增加，更要著力于民族法制水平的提高，民族法律制度的貫徹落實。云南民族法制建設的實踐證明，要提升民族法制建設的質量，就必須將科學發展觀貫穿于民族法制建設的始終，確保民族法制建設符合科學發展觀的要求，經得起歷史和實踐的檢驗。在民族法制建設的實踐中，云南各民族自治地方結合各自的發展特點和需求，有針對性地進行立法選題，創造性地開展立法工作，體現出自治法規應有的地方特色，盡可能使民族法制建設做到系統性、完整性、科學性，不重復、不沖突、不缺漏，過去存在的民族法制建設缺乏主動性和創造性，民族地方自治法規的條文過多地照抄照搬法律、行政法規以及有關政策性文件，內容雷同，政策性、原則性條款過多，針對性不強、可操作性差、脫離實際、缺乏民族性和地方特色等現象有了很大的改變，民族法制建設的科學化水平有了明顯的提高。總之，民族地方地域遼闊、民族眾多，各地情況千差萬別，各個民族各具特色，民族法制建設要充分體現民族特色，就必須在堅持維護國家法制統一原則的前提下，將原則性與靈活性有機地結合起來，充分體現各族人民的利益和需要，切實為民族地區經濟社會發展服務，開創性地搞好民族法制建設。

注釋：

①《毛澤東選集》，第5卷，人民出版社，1981年版，第128頁。

②《鄧小平文選》，第1卷，人民出版社，1994年版，第167頁。

責任編輯：陳文興

DF127

A

1671-2994（2011）01-0163-03

2010-12-24

黃曉群（1965- ），男，廣西玉林人，中共云南省委黨校法學教研部副主任、副教授。研究方向：法理學。