約束下的選擇：產業集群促進中心鎮向小城市演進
——基于浙江省臺州市的調查分析

邢 震

（中共臺州市委黨校 經濟教研室，浙江 臺州 318000）

約束下的選擇：產業集群促進中心鎮向小城市演進
——基于浙江省臺州市的調查分析

邢 震

（中共臺州市委黨校 經濟教研室，浙江 臺州 318000）

產業集群的成長對促進中心鎮向現代小城市演進和農村富余勞動力的轉移具有重要意義，也有利于為城市區域化發展提供新空間，為縣域經濟增長提供新載體。本文通過分析臺州市中心鎮的現狀，以及目前中心鎮向小城市轉化的約束，結合產業集聚對產業結構、社會結構、空間形態和政策環境影響的分析，提出了今后中心鎮向小城市演進的路徑選擇。

產業集群；中心鎮；小城市；演進

一、中心鎮向小城市演進是城市化的客觀規律

“小城鎮，大戰略”是中國城鎮化發展的必由之路，而發展中心鎮則是具有中國特色的城鎮化道路的戰略選擇。中心鎮是在一定范圍內能對周邊農村和鄉鎮起輻射和帶動作用的鎮。小城鎮是地區城市化的重要組成部分，隨著城市化的階段性變化，區域城鎮體系的規模結構產生變化，小城鎮規模等級相應地發生了變化。從理論上講，當地區城市化由集中型城市化向分散型城市化轉型時，城鎮體系尤其是小城鎮等級體系將發生劇烈變化。這種由集中向分散的城市化轉型對小城鎮規模等級體系的作用主要分為兩方面：一是隨著城市區域化日益增強，城鎮密集地區的城市帶、都市區會逐步將周邊小城鎮整合進城市帶、都市區空間結構之中，使之轉化為城市帶或都市區的專業城鎮。二是中心城市的輻射作用將明顯強于極化作用，相關城市功能將擴散至周邊腹地區域，促進產業擴散、人口遷移、文化傳播與基礎設施延伸，影響城鎮腹地調整與城鎮體系重構。在這兩方面作用的過程中，一些地處城鎮密集地區和農村腹地中發展潛力大的中心鎮將會實現功能提升與規模擴張，成長為小城市。而經濟全球化和區域城市化的發展，客觀上要求重點中心鎮建設走上一個新的高度，將重點中心鎮納入城市體系中，作為區別于鄉村和一般城鎮進行建設，完成農業城鎮向工業城鎮的轉化，從而提升其在省域城鎮體系中的地位。即在區域范圍內，成為經濟實力相對較強、具有區位比較優勢、對周邊城鎮具有較強影響和輻射能力的次一級中心。而中心鎮經過這些年的發展和培育，有些已經具備相當的規模和實力。從城鄉聚落演變規律來看，那些功能強、潛力大的中心鎮成長為小城市，是城鄉聚落向高層次形態結構演進的客觀規律。

二、臺州市中心鎮的發展現狀及約束因素分析

1、臺州市中心鎮的發展狀況。近年來，作為推進小城鎮建設的重要突破口，中心鎮建設開始受到越來越多的關注，不少經濟先發地區紛紛將其作為推進城鄉協調發展的重要舉措。浙江省早在1995年就開始對小城鎮進行綜合改革試點，并堅持把培育小城鎮作為加快城鎮化、加速工業化、有效解決“三農”問題的重要途徑。經過多年的小城鎮改革探索后，2007年4月，省政府出臺了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），并確定了141個鎮作為首批中心鎮，臺州市有14個鎮成為試點鎮，占全省總數的近10%。臺州市按照《若干意見》的要求，全面啟動了中心鎮培育工程。明確從集鎮規劃、產業培育、體制改革等方面入手，加大對中心鎮的政策扶持，并取得了一定的成效。而臺州市各中心鎮從本鎮的區位、資源、經濟基礎等實際情況出發，選取適合自身實際的經濟發展路子，并利用當地資源和技術優勢，發展特色經濟。依托當地的產業基礎和資源特色，堅持宜工則工、宜商則商、宜農則農，著力特色產業的培育和發展。例如，院橋鎮以五金機械及摩托、木制工藝品、塑料制品和文化紙業制品為主的四大支柱為特色產業；金清鎮以高科技工業和高科技農業為主要支柱產業，工業經濟已形成以電子照明、輕紡針織、機電產品、建筑建材、工程塑料為龍頭的工業體系；杜橋鎮先后建成眼鏡、機械、醫化、工藝品等五大工業集聚區；澤國鎮初步形成空壓機、鞋革皮服、汽摩機械、機床工具、新型建材等主要產業集聚；大溪鎮已初步形成水泵與電機、鞋帽服裝、注塑等支柱產業。這些產業的發展已經成為推進中心鎮建設的主動力。

2、臺州市中心鎮向小城市轉化的制約因素。過去，臺州市的城鎮化發展層次相對較低。經過多年的努力，臺州市的一大批中心鎮在建設規模、基礎設施、城鎮功能、鎮容鎮貌、綜合經濟實力和文化衛生條件等方面有了很大的提高，為帶動當地經濟發展發揮了積極作用，成為縣域經濟發展的增長極。但從總體上看，臺州市的城鎮化水平還比較低，目前城市化率僅為58.26%左右，中心鎮普遍存在規模不大，產業基礎薄弱，功能不完善，基礎設施落后，要素集聚、輻射、帶動能力和吸納農村富余勞動力的能力不強，城鎮集約化程度和管理水平不高，不適應經濟的發展和人民群眾生活水平提高的要求。

——城鎮規模效應不明顯。臺州市省級中心鎮人口規模仍有不足，難以形成普遍的城市規模效應。在第一批14個省級試點中心鎮中，城鎮人口規模不足10萬人的有5個，占35.7%；人口規模在10萬～15萬人的有5個，占35.7%；人口規模超過20萬人的僅4個，占28.6%。在現代社會經濟發展背景下，城鎮要保持持續性自我生長，就必須達到相應的人口規模門檻，城鎮的區域中心地位取決于其規模經濟和人口規模效應。相關研究表明，城鎮規模達到15萬人以上時，其規模經濟效應方能顯現，從而真正成為帶動腹地區域經濟發展的增長極。也就是說，城鎮規模在15萬人左右是實現集約發展、發揮規模經濟效應的合理規模。如果中心鎮總體規模偏小，就會難以形成規模集聚效應，導致內生動力不足。

——主導產業綜合實力不強。與浙江省內的寧波、紹興等中心鎮的產業相比，臺州中心鎮產業的整體功能尚顯不足，產業發展的“小而全”和“少而弱”現象同在，產業體系大多是大大小小林立多個門類，多數總體規模和實力有限，集聚效應不足。而一些中心鎮甚至更為依靠傳統服務業與農業支撐。部分產業甚至在小區域內存在趨同競爭，如汽摩配件產業在黃巖、路橋、溫嶺、臨海和玉環的中心鎮中均有存在。另外，中心鎮的集群效應不夠明顯。市場與資源配置上缺乏聯系，不能形成具有區域競爭優勢的“板塊經濟”。中心鎮產業經濟實力的不足，直接影響到其規模發展、功能發揮與向小城市演進的進程。

——發展的支撐力不足。中心鎮的財政管理體制已不適應其自身發展的實際要求。一是上下級財政管理體制尚未理順，影響中心鎮政府發展經濟的積極性。二是鎮級財政的功能不健全，可用資金少，影響到中心鎮長期發展規劃的有效實施。由于中心鎮培育得不到強有力的財力支撐，從而影響了中心鎮功能的健全和輻射作用的發揮，制約了第二三產業集中區的形成，吸納農村富余勞動力有限。而發展的資金不足，也成為制約其發展的“瓶頸”。目前，臺州市中心鎮建設普遍面臨資金短缺、融資渠道不暢的問題，而其他的融資政策的制定和落實也未能較好開展。

——區域輻射與公共服務不夠完善。由于城鎮產業經濟實力不強、城鎮規模較小以及公共基礎設施建設的滯后，原寄托于中心鎮輻射農村區域的職能難以實現，相關公共服務能力極為有限。特別是在一般農村地區，隨著高速公路與縣域公路日漸完善，縣城作為縣域一級中心的職能日益強大，成為全縣政治、經濟、文化、科技與公共服務一級中心。一般建制鎮和鄉集鎮則為農村生產、生活提供初級服務，成為農村社區初級服務中心。中心鎮作為縣域城鎮體系中的二級中心地，并未能以小城市的定位來分擔縣城中心的職能，也未與一般小城鎮形成錯位分工，多數仍承擔本鎮域與鎮區內部的自我服務功能，無法凸顯其副中心的地位。

——建設規劃研究滯后。從物質空間層面分析，中心鎮人居與投資環境建設難以滿足小城市的功能需求，主要是因為存在以下三方面的滯后：一是建設滯后于發展。臺州中心鎮面向區域服務的公共設施建設規模不足，而面向產業集群發展的基礎設施配套標準也不高。二是規劃滯后于建設。雖然臺州中心鎮基本完成了總體規劃編制，但部分城鎮規劃滯后于建設、規劃難以指導建設的現象依然存在。三是研究滯后于規劃。許多中心鎮規劃缺乏對城市定位、產業、文化與空間環境的深層研究，客觀上造成了規劃滯后于建設的現象，由此產生的對城鎮經濟發展的制約與文化特色的破壞，不利于小城市的培育。

三、產業集群對中心鎮向小城市轉化的影響

臺州市的城鎮化建設雖然已經取得一定成績，但其總體水平對經濟發展仍不適應。加快城鎮化建設，促進中心鎮的發展，不僅是全面建設小康社會的必由之路，也有助于打破傳統體制下形成的城鄉二元結構，是解決“三農”問題的有效途徑。實踐表明，由關聯企業形成的產業集群，更能有效地帶動一個鄉鎮的可持續發展。從城鄉一體化發展來看，中心鎮是聯結城市與鄉村的結合點，具有向上承接大中城市的輻射擴散，向下集聚周邊村鎮人口、資源的功能，而這些功能的實現需要依靠產業集群的發展。臺州中心鎮要完成向現代小城市的演進，則更需要依靠產業集群的發展和推動。

1、產業集群對產業結構優化的影響。產業集群不但完善了臺州市城鎮體系的產業類型，也優化了中心鎮內部的產業結構。臺州的產業集群促進中心鎮的產業結構優化主要表現在制造業產業結構的優化升級，使得制造業內部的行業結構從初期加工業為主、到勞動密集型行業為主、再到資本和技術密集型行業為主的產業發展過程。食品飲料、皮革服裝、工藝美術這些曾經的臺州的支柱行業，或逐漸從區域退出，占制造業的比重也逐漸下降。曾經盛極一時的繡衣、鞋帽、罐頭、水產品等臺州名品逐步被汽車、摩托車、船舶、機電、醫化產品等相繼替代。

2、產業集群對社會結構變遷的影響。中心鎮產業結構的變化引起了社會結構的變化。城市化進程的加快，必然要求加速推動農村居民向城鎮的轉移。而產業集群的進一步發展和中心鎮工業化的進步也產生了轉移農村人口的要求。一方面，中心鎮日趨集中的工業和相應而起的第三產業產生了不斷上升的勞動力需求，誘使農村勞動力向工業區集中。另一方面，工業發展導致土地稀缺度也逐步上升，因非農用地地價增值而形成的農用地增值預期，使鄉村組織具有了推動農村人口遷移，以提高集體所有土地利用率的積極性。

3、產業集群對空間形態的影響。產業集群對城市發展具有乘數放大效應。隨著其經濟規模的不斷擴大，必然導致各種就業人口的增加，進而帶動城市用地規模的擴大，這主要表現在：在單位用地經濟效率短期變化不大的情況下，產業集群經濟規模的擴大，必然造成用地規模的擴大；產業集群是以主導產業為主體的產業綜合體，其發展離不開各種中介服務組織和配套產業的支持，因此，必然要帶動現代服務業的發展，促進現代服務業用地的擴大。臺州中心鎮產業集群空間主要表現為工業用地。

4、產業集群對政策環境的影響。產業集群的生命力在于成本優勢、技術創新優勢、市場開拓優勢和擴張優勢。為避免因龍頭企業的外遷而帶走一批與之相配套的上、下游企業，產業集群需要增強產業的根植力。目前，臺州許多地方已從單純的減地價、提供政策優惠，向提供技術、品牌、信息、市場、融資扶持等公共服務轉變，初步建立起以技術、品牌和市場為主的服務平臺。例如，作為“中國水泵之鄉”的大溪鎮正努力向中國水泵出口基地轉變。坐落于大溪的新界泵業公司已獲得中國馳名商標稱號，誼聚泵業公司在全球50多個國家打響品牌，大溪企業家的品牌意識越來越強。目前，臺州中心鎮政府通過政策指引，建設功能完善的公共服務平臺，引導民間資本參與公共要素的投入，同時，積極推進中小企業信用擔保體系建設、抓好區域品牌、產業服務平臺和產業園區的建設，引導產業集群的發展。

四、中心鎮向小城市轉化的路徑選擇

1、加強政策引導，推進產業集聚。在中心鎮向小城市演進的過程中，鎮政府在政策引導、提高服務水平和培育企業集群上需要發揮重要的作用。例如，杜橋鎮政府根據當地產業布局、產業優勢等因素，從各個層次上發揮宏觀引導的作用。根據杜橋的區位優勢，推動不同模式的產業聚集，先后建成五大工業集聚區，引進企業100多家，以機械產業為主的5km2杜橋北綜合工業區；以眼鏡產業為主的2.8km2眼鏡工業專業區，以工藝品產業為主的大汾工藝品小區，醫化產業為主的5km2的國家級浙江省化學原料藥基地；以輕工、機械、電子等產業為主的5km2的杜橋南工業發展區。另外，鎮政府還通過產業集聚和實施工業園區化戰略，為杜橋城鎮化拓展了地理空間，杜橋鎮把工業引進、招商項目向工業園區集中，一般企業向優勢企業集中，在促進產業規模集聚的同時，拓展了杜橋鎮的城市發展空間。節約了土地成本，提高了能源利用率，逐漸改變了原有分散的企業布局，使得交通、供水、供電等設施開始發揮規模效益。

2、以市場為導向，做大做強特色經濟。中心鎮發展要以市場為導向，培育具有地方特色的區域經濟，使人、財、物向中心鎮集聚，從而加快中心鎮向小城市的演進；反過來，中心鎮的發展壯大，有效地提升其輻射功能，帶動地方特色產業的發展，推進了工業化、城市化的進程，增加了農民就業的空間，轉移農村富余勞動力。以臺州溫嶺市為例。溫嶺市以中心城區與澤國、大溪形成的“大三角”城市發展格局為軸心推進西部產業提升區。該區域依托大石一級公路、澤太一級公路、甬臺溫高速公路，是溫嶺市經濟最為發達、城市化水平最高的地區，區域面積大約350平方公里。主要布局汽摩配件、水泵與電機、鞋帽服裝、新型建材、注塑等產業集聚發展。一是澤國鎮通過實行統一規劃，成片開發，配套建設的有效辦法，拓展建成的集聚區面積占中心城區拓展面積的百分之六十以上。以丹崖工業集聚區為例，該工業區現已集聚了二十多家空壓機生產骨干企業，小型空壓機生產和銷售占全國的65%以上，是名副其實的“中國小型空壓機之鄉”。二是大溪鎮圍繞泵與電機、注塑、鞋帽三大支柱，高標準建成1個泵業功能區、1個注塑業功能區、2個鞋帽功能區和一批村級工業集聚點。三是以松門鎮為中心推進東部臨港型工業的集聚和發展。以溫嶺港區、永安港為依托，以沿海高速公路為紐帶，形成東部沿海裝備制造及材料產業帶。

3、積極培育品牌，提升產業的附加值。例如，臺州溫嶺市積極實施品牌培育戰略，重點扶持技術含量高與附加值高、有市場潛力的各類產品。市政府還制定了一系列獎勵政策，鼓勵企業多用自己的商標和品牌，爭取各級著名商標，提高產品的附加值。特別是對于中心鎮具有影響力的骨干企業，作為品牌培育工程的重點單位，進行積極的鼓勵引導。重點打造水泵與電機、空壓機、摩托車汽車及其零部件等具有國際性影響的國家級品牌，著力發展塑料制品、海洋食品等具有全國性影響的品牌，努力培育船舶制造、新型建材等潛力型品牌，大力推進電子信息、機械裝備等產業的品牌建設。此外，依托中心鎮的塊狀經濟優勢，走區域品牌戰略，提升“中國小型泵業名城”、“中國小型空壓機之都”等區域品牌的知名度，探索發揮區域品牌共享的方法，不斷推進區域品牌、行業品牌和專業商標基地建設，促使區域、行業、企業與品牌良性互動，帶動特色產業集群的發展。

4、增強財政實力，推進財政金融改革。中心鎮在向小城市演進的過程中，難免會出現資金的緊缺。而現行的財政體制對中心鎮既沒有專項資金投入，也沒有單獨建設用地指標，特殊的稅費返還政策也享受不到，這樣，中心鎮難以自我集聚建設資金，不利于中心鎮的發展壯大。這就非常有必要推進財政金融制度的改革。以臺州市玉環中心鎮為例，他們做出了有益的嘗試。一方面，探索建立中心鎮的獨立財稅機構和鎮級金庫，增強其財政實力。按照“一級政府、一級財政”的要求，建立職能健全的中心鎮財政。按照事權與財權相結合的原則，合理劃分收支范圍，建立穩定、規范的縣、鎮財政分稅制。在確保玉環縣財政收入以較快速度增長的前提下，逐步提高對中心鎮財政的返還比例，條件成熟時，可以推廣財政包干制度。另一方面，大力拓展中心鎮的建設資金渠道，加快中心鎮的建設步伐。在玉環縣財力允許的條件下，應通過貼息貸款、轉移支付等形式支持珠港鎮和楚門鎮的道路、供排水、污水及垃圾處理、教育文化場所、環境整治等基礎、公共服務設施建設。在中心鎮的各項收費，應貫徹“取之于民，用之于民”的原則，全額或一定的比例返還中心鎮，用于中心鎮的各項建設和管理。

5、大力發展現代農業，優化農業產業結構。中心鎮在向小城市發展的過程中，不可避免地要涉及到第一產業的發展。以臨海白水洋鎮為例，在穩定糧食生產的前提下，加大了農業結構調整的力度，大力發展特色農業和高效生態農業。一是實施了科技興農戰略。現代農業就是科技農業，農業科技是發展現代農業的決定性因素。當前，發展現代農業最為重要的一點，就是要使農業科研成果盡快轉化為生產力，實現農業增效、農民增收。在種植業上，要重點推廣優質、高產、無公害栽培等技術。在加工服務業上，要重點推廣農副產品加工、果品蔬菜采摘后處理及保鮮技術等。二是加強與科研院所的合作。白水洋鎮繼續與華東理工大學等科研院所聯系，聘請專家對梅農進行種植、修剪疏果、施肥施藥、收購服務、保鮮攻關、市場營銷和售后服務等方面的技術指導。三是發展特色農業。實現農業產業化，是農業走向工業化、現代化的必由之路。通過建立農產品加工“龍頭”企業來推進農業產業化，調整農業結構，帶動整個地區農業發展。基于此，白水洋鎮跳出傳統的農業發展習慣和局限，打破以往農業“大而全、小而全”的生產格局，因地制宜地發展了具有區域特色的優勢農業。

總之，中心鎮向現代小城市演進是一項長期而宏偉的工程，正迎來歷史性的發展機遇，但并不是所有的中心鎮都具備向小城市演進的現實條件。一個區域可以選擇幾個實力較為突出，發展比較充分的中心鎮作為現代小城市的培育對象。而在中心鎮的發展過程中，特別是浙江沿海的中心鎮，其往往依托產業集群的發展。產業集群產生的規模效應帶動了中心鎮向現代小城市的發展，以產業集群為依托的中心鎮又為農村富余勞動力向城鎮轉移提供了出路。通過產業集群的發展，可以促進中心鎮成長為輻射能力強、帶動效應好、集聚集約水平高的現代小城市。

責任編輯：劉建文

F291.3

A

1671-2994（2011）01-0096-04

2010-12-13

邢 震（1974- ），男，浙江臺州人，中共臺州市委黨校經濟教研室講師、經濟學碩士。研究方向：產業經濟與企業經濟。