海岸帶區域經濟發展中的政府作用探析

陳林生

（上海海洋大學 經濟管理學院，上海 201306）

海岸帶是人類賴以生存發展的最重要的居住地和經濟資源開發利用強度最大的區域。在全球人口已經超過60億的今天，約有17億、約占全球總人口38%的居民，居住在離海岸50 km的沿海地帶，45%的居民、約等于上世紀50年代中期全球人口總數的居民，居住在離海岸150 km的區域。按照這個增長速度計算，到2050年，生活在距海岸150 km范圍內的居民將達到40億，相當于21世紀70年代中期的全球人口總量。我國自改革開放以來，經濟布局的重心也向沿海調整，經過30年的高速發展，東南沿海地區已進入工業化的起飛階段，走在全國前列；市場經濟體制領先發展，并較快與國際市場接軌；沿海地區現已形成3個中國經濟最發達的經濟圈和城市群，即長江三角洲經濟圈和城市群、珠江三角洲經濟圈和城市群以及環渤海經濟圈和城市群；經濟的外向度很高，中國的對外貿易和外商直接投資大都集中在這些地區。

因此，應充分關注沿海區域經濟的合理發展，在開發利用資源時應合理規劃，加強管理。海岸帶資源不僅現在而且將來都有多用途、利用開發強度大和競爭性使用的特點，按照可持續發展的理念，無論是在發達國家還是發展中國家，凡有助于緩解因使用海岸帶區域帶來之矛盾與沖突的管理技術對該國發展沿海經濟都具有重要意義。

1 海岸帶概念的界定

認真研究區域劃分是分析區域經濟發展的重要前提，然而，區域的定義歷來頗為含糊，給區域下一個普遍接受的定義非常困難。在官方地圖上，很難劃出或定義一條可以清晰區分陸地和海洋的界限，但是一個逐步變遷的過渡區域是顯而易見的。這個過渡區域帶通常被稱為海岸帶或沿海區。在英語中，zone和area這兩個詞幾乎沒有差異，但在沿海管理實踐中，關于這兩個詞的概念還是有所爭議的。最大的爭議在于前者是指“一條按照地理特征規劃的區域帶”，是海岸帶管理中具有重要意義的區域。有學者認為區分“帶”和“區域”是西方人典型的做法，是人為在從陸地向海洋的過渡區域間劃出的一條地理分割線；認為從社會文化的角度來看，在太平洋的一些島嶼劃分陸海分割線是不合適，因為傳統上這些島嶼周邊的海岸線就一直被視為大陸和海洋的過渡區域。然而，只有為數很少的沿海國家，尤其是發達國家接受這些傳統的觀念。

關于海岸帶的定義，沒有統一的標準，西方國家大都是在法案中給出定義，比較有代表性的如美國1972年頒布的《海岸帶管理法案》（U.S.Coastal Zone Management Act of 1972），澳大利亞的 《昆士蘭州沿海保護與管理法（1995）（Queensland Coastal Protection and Management Act（1995）等。我國學者如徐質斌等對海岸帶也做了定義。這些定義主要的區別是如何界定海岸帶的范圍。綜合諸多意見，筆者認為羅伯特·凱和杰奎琳·奧德在《海岸帶規劃與管理》一書中提出的定義較為全面。

從生物自然視角來定義，海岸線可視為陸海相連的一個狹長的區域，海岸帶可定義為干燥之土地與相連之海水交融的空間，即水覆蓋的部分區域和潮間帶。在該區域，陸地的推移以及陸地的開發利用直接影響海洋的推移與開發利用，反之亦然。

從管理實踐的角度來看，海岸帶或沿海區域可以定義為一條僅有幾百米寬的陸海相互作用區，也可以定義為寬到幾千米的陸海相互作用區，甚至從海淡水分水嶺的內陸區域到國家管轄的外海海域。從管理視點看，海岸帶或沿海區域的定義取決于需要管理的內容、目標和與海岸線延伸相關的地理特征。海岸帶管理包括對利用限定沿海區域陸地資源、海水資源以及生物資源的持續管理。限定管理的區域界限通常由法律或行政法規定[1]。

2 海岸帶經濟區域的區域特征

2.1 生態系統的脆弱性

海岸因大海和陸地交匯交融而富有鮮明的特點，也因此具有重要意義。陸地和海洋有完全不同的特征。大海日復一日、年復一年地撞擊巖石，潮起潮落，淹沒沼澤和沖擊海岸。正是大陸與海洋環境的相互作用賦予海岸帶明顯的特點，也由此給海岸帶管理帶來巨大挑戰。陸地開發利用給海岸帶來的災害和給管理帶來的挑戰常常是復合性的。陸地開發常使位于集水盆地泄水口的海岸線距離變得越來越遠。例如，土地交替用于耕作和種植樹林會導致土壤侵蝕和污染；水壩會降低水流流速而導致來自上游泥沙在沿海海域沉降，沿岸帶水體鹽度變化或誘發有毒水華形成。

海岸線兩側的陸地與海洋過渡區的交互作用會誘導形成多樣性且高生產力的生態系統，長期以來為人類進步與發展做出了無私的貢獻。沿岸陸地與近海海域長期以來是大自然對人類的贈品和恩賜，是沿海國家發展貿易的基礎。隨著人口增長和人類社會經濟發展，海岸帶對人類的回報還將與日俱增。不幸的是，對海洋利益的過度追求誘導了對沿海資源長期而巨大的競爭性開發，總體來看，它已經成為各國政府必須面對的問題。

2.2 產權及管理權結構的復雜性

人們常常按低潮線和高潮線劃分海岸帶作為重要的行政管理界限。但是，人為地將陸地管理和海域管理區別開來常常會增加管理的難度，降低管理效果。在土地私有的國家，沿海陸地區域通常受多重管理或被不同經濟、社會與政府組織使用，如私人企業、社區、社團或者政府，而沿海海域通常僅受政府管轄或所有。在私有化的沿海區域，使用者和所有者之間也矛盾重重，管理機構難以處理相關矛盾，在美國以及海邊旅游資源豐富的加勒比海地區和其他發展中國家都發現類似問題。更令人困惑的是，行政管理邊界常常位于河流或河口的中間地帶，將生態意義上完整的海灣或灘涂一分為二，導致相鄰管理機構難以協調管理。漁業資源、近海海底礦藏和近年來發展起來的養殖區域的價值賦予了特定海岸的獨特性，沿海地區的居民視這些資源為共同所有，是沿岸居民生存、休閑娛樂和經濟發展極其需求的資源；這些資源的開發會進一步提高其價值，因而，沿岸居民就會要求公平分配這些資源。因此，對沿海資源的使用要整體綜合規劃。

中國的現有管理體制中，土地是屬于國土資源部門管理，而海洋則屬于海洋部門管理，兩者之間也常常出現不協調的地方。以海岸帶區域廣大的浙江省為例，海岸帶資源利用缺乏省級層面的統一規劃與管理。浙江省土地資源人均擁有量較低，適度圍墾是浙江省可持續發展的必要途徑之一。但目前的圍墾建設存在一定盲目性，有的地方各自為政，沒有因地制宜根據本地的生態環境、地貌特點等方面來進行，圍墾條件較好的地區沒有成規模利用，而一些不具備圍墾條件的地區由于當地經濟發展的需要也圍墾，可能對生態環境造成破壞。此外，沿海地帶土地利用矛盾加大。主要體現在港口、工業岸線與生活、旅游岸線之間，圍墾區工業發展與灘涂養殖、海防林建設之間，排污區與海洋生物資源保護區之間矛盾突出等方面。

2.3 經濟發展的外向性

中國大陸有1.8萬多km的海岸線，海岸帶面積廣闊，因其面向大洋，交通便利，同時與日本、韓國、中國香港和中國臺灣地區毗鄰，具有內陸地區不可比擬的區位優勢。海岸帶經濟的外向性主要是體現在兩個方面：一方面是水路運輸的優勢。海岸帶通江靠海，便于修建港口。水路運輸是最為經濟的運輸方式，它依托海洋、河流，成本低廉，特別適合超大型、超重物和大批量的商品運輸。東南沿海地區毗鄰國際金融、貿易、輕工業、航運中心和亞太經濟中心香港，使本區與港澳的經濟聯系發展到唇齒相依的高度依存狀態[2]。該區華僑眾多，其中定居在海外的廣東籍華僑華人約2 000萬人，占世界華僑總數70%，遍布五大洲100多個國家和地區，這種人緣優勢在外向型經濟中發揮著巨大作用。蔡春林、陳萬靈從理論和現實角度對外貿強省貿易指標進行了具體考察，通過對這些紛繁復雜的指標進行梳理分析，去除一些不具有操作性和可用性的指標，建立了一個能夠客觀、準確評價的指標體系。根據該體系進行綜合評價后，計算發現廣東分值87.75分，江蘇82.02分，上海83.83分，浙江73.28分，山東69.56分，廣東、上海、江蘇綜合得分可以稱之為外貿強省，而浙江和山東外貿競爭力相對較弱，雖暫時還稱不上是外貿強省，但分值也較高[3]。

3 中國海岸帶區域經濟發展中存在的問題

3.1 海岸帶管理還未形成統一機制

海岸帶區域經濟范圍較廣，管理部門涉及經濟、港口、水利、旅游、漁業等多個部門，產業管理又屬于發展與改革委員會的管理范圍，目前在海岸帶區域經濟產業指導和政策支持方面還缺乏有效的部門間合作機制和組織體系。在實際管理中，海岸線的確定存在一定的不確定性，國土和海洋部門在管理中不可避免的會出現一些交叉發證問題。雖然省級政府已基本確定了海域轉化土地的基本原則，但是地方政府在實施中還缺乏相應的操作細則。

3.2 區域統籌和陸海聯動不夠協調

由于海水的流動性和漁業資源的洄游性，區域統籌和陸海聯動非常重要。目前單個項目的環境評估論證無法解決區域性的影響累積效應，單個項目的政策處理也難以解決其造成的區域用海環境整治問題，行業規劃之間和區域規劃之間缺乏整體環評論證和科學銜接。大部分規劃沒有進行規劃評價，或者是流于形式。區域用海矛盾日益突出，區域之間重復建設的現象還很激烈，海洋產業需要進行區域整體布局。以浙江寧波為例，寧波市海域的海洋環境保護與修復，需要舟山、臺州等周邊地區的區域合作。海域使用權證和土地使用證之間的轉換問題長期沒有得到解決，陸海聯動機制還需要進一步完善，陸海統籌規劃機制尚未形成。

3.3 經濟發展與環境保護之間存在矛盾

隨著中國經濟的發展，沿海各地開發利用海洋的積極性較高，但是海洋環境保護的意識較為淡薄，相對于海洋開發的投資規模，在海洋環境保護和海洋基礎研究方面投入甚少。一些地區在進行建設用海項目決策時，只重視項目的行政審批程序問題，不重視項目的前期研究。在先有項目再有評價論證的情況下，評價論證往往服從于項目建設，流于形式。一些地區為了當地經濟的發展，未經科學論證，盲目引進臨港工業并進行大面積填海，一些鄉鎮、村擅自填海、買賣填海土地、抵抗執法，給用海秩序和海洋環保工作帶來了很大壓力。特別是目前沿海修造船業發展迅速，并得到各地政府的高度支持，但普遍存在未批先建、隨意填海、邊修邊造、環保滯后等問題。

4 海岸帶區域經濟發展中的政府作用

4.1 加強海岸帶規劃管理的立法

海岸帶開發已經成為沿海地區經濟社會發展的新增長點。國家應在已經出臺的《灘涂治理技術規范》的基礎上，盡快出臺灘涂開發、海岸帶發展等政策法規，本著合理利用海岸帶資源，更好地為經濟社會發展服務的宗旨，盡快理順《土地法》、《海域法》和水利法規之間的關系，理順海岸帶開發的審批管理體制，統一規范全國范圍內的海岸帶開發活動，解決由于《土地法》、《海域法》與水利法規對灘涂的界定及認識不同，導致海域與灘涂、河口界定存在差異，從而給項目審批及使用金繳納等方面造成的混亂。

4.2 制定和實施海岸帶區域規劃

海岸帶區域經濟規劃，是一組生產要素現在和未來在特定區域的配置或部署問題。它以現實的各類生產要素的組合為基礎，根據發展條件和環境的變化，安排未來時期的要素如何組合、配置。海岸帶規劃的制定要充分考慮國家經濟發展的宏觀背景、海岸帶區域的自然資源和人文資源、周圍區域的發展現狀及其與本區域的相互關系、可持續發展原則及科學技術發展的趨勢等，要通過科學的規劃和嚴格的實施來解決目前海岸帶區域經濟發展中存在的問題。

4.3 加強海洋基礎調查研究

海洋基礎調查數據和研究成果，是建設用海環評論證、涉海區劃規劃編制的基礎。這些項目基本上都屬于同一個潮流場，目前各建設用海項目和涉海區劃規劃單獨進行海洋基礎調查研究，不但花費了大量經費重復調查，而且其可靠性也難以得到有效驗證。應參照測繪資料管理規定，由國家開展連續的海洋基礎調查并進行跟蹤研究，建立統一的海洋基礎調查和數據分發制度，不但有助于提高項目和規劃編制的可靠性，也有

助于提高項目前期的工作效率。

4.4 建立海岸帶生態環境監測體系

中國應盡快建立和健全海洋生態監測、行政執法及保護區管理等海洋生態綜合監測機制，明確海岸帶生態保育與資源管理的權責范圍。采用生態學的方法對生態系統結構和功能的時空格局進行度量。加強宏觀生態環境監測，以本底圖和專業數據位基礎，采用遙感技術和生態圖技術，以及區域生態調查和生態統計手段，建立地理信息系統，深化微觀生態環境監測。建立生態監測站，以監測站位工作基礎，運用物理、化學及生物學的相關知識和方法，對生態系統各個組分提取屬性信息。

5 結論與展望

聚焦海岸帶規劃與管理問題，必須關注兩者之間的關聯。真正實現海岸帶可持續發展與開發是極其困難的。但是，沒有一個切合實際的規劃就幾乎不可能實現海岸帶可持續發展。海岸帶規劃可為政府實現海岸帶可持續利用、緩解開發利用矛盾與沖突提供制度保證。例如，在平衡沿海區域經濟發展和合理保護海岸帶生態、文化與社會用途的矛盾與沖突方面，海岸帶規劃的關鍵是如何激勵沿海居民、使用沿海資源的企業家和利用沿海資源休閑與娛樂的消費者積極參與海岸帶日常管理。

政府管理海岸帶面臨的最大挑戰之一是如何通過地方政府組織有效引導和管理資金與人力資源投入海岸帶經濟與社會活動。地方管理組織與部門應加強不同層面的綜合管理，如運輸、就業、衛生健康和環境，不能獨立、割裂地關注單個區域的規劃和管理。政府應建立不同的管理機制，通過協調和整合區域的功能來面對挑戰[4，5]。

中國是世界海洋大國，擁有廣闊的大陸海岸線。隨著改革開放，海岸帶大開發、大建設取得了巨大的成就。但由于缺乏嚴格的管理和規劃，導致“無序、無度、無償”開發方式未能得到有效遏制，致使岸段和海域使用不合理，出現濕地破壞、環境污染、生物多樣性減少、漁業資源衰退等諸多問題，制約著海岸帶經濟的可持續發展[6]。十六大提出了要走一條“科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化路子”，海岸帶發展要以此精神為指導，加強海岸帶規劃管理的立法，制定和實施海岸帶區域規劃，加強海洋基礎調查研究，建立海岸帶生態環境監測體系等，為海岸帶經濟區域的可持續發展創造條件。

[1]羅伯特·凱，杰奎琳·奧德.海岸帶規劃與管理[M].上海財經大學出版社，2010.

[2]徐質斌.中國海洋經濟發展戰略研究[M].廣東經濟出版社，2007.

[3]蔡春林，陳萬靈.金融危機對我國沿海外貿強省的沖擊及對策分析[J].對外貿易實務，2009（5）：92-95.

[4]張效莉.海岸帶區域資源開發與產業發展的研究設想[J].學術界，2008（3）：101-105.

[5]Kaluwin C.ICM Takes Different Approach in Pacific Islands[J].Intercoast Network，1996，27（Summer）：4-10.

[6]王奎旗，韓立民.試論我國海岸帶經濟開發的問題與前景[J].中國漁業經濟，2006（2）：40-43.