水資源可持續利用與水資源管理

楊麗英，孫素艷，酈建強，顏 勇

（1.北京師范大學水科學研究院，100875，北京；2.水利部水利水電規劃設計總院，100120，北京；3.水利部水資源司，100053，北京）

一、我國水資源開發利用存在的主要問題

水資源是重要的基礎性自然資源和戰略性經濟資源，也是生態環境的控制性要素。我國水資源稟賦條件并不優越，人均、畝均水資源占有量較低，可供人類經濟社會活動開發利用的水資源十分有限，再加上我國人口眾多，經濟社會發展對水資源和生態環境就形成了巨大壓力。由于長期以來在追求經濟增長過程中，忽視了對水資源和生態環境的保護，導致了目前我國水資源過度開發和水生態環境惡化等問題突出。

1.過度開發和不合理利用水資源現象仍普遍存在

隨著人口增長和經濟社會快速發展，我國水資源開發利用水平和程度不斷提高，部分地區無序開發嚴重，超采地下水、擠占生態環境用水等不合理利用水資源問題突出。其中海河、西遼河、黃河中下游以及西北諸河等部分地區現狀供水消耗量已超過其水資源可利用量，東遼河及遼河干流、黃河上游及內流區、淮河中游等地區現狀供水消耗量為其水資源可利用量的80%左右，接近開發極限。全國現狀不合理地下水開采量約為215億m3，北方地區主要河流多年平均擠占的河道內生態環境用水約為132億m3，由于長期過度開發利用已導致這些河流和相關地區生態環境嚴重退化，引起一系列生態環境問題，對地區的經濟社會可持續發展產生制約。

2.污染加劇、水環境狀況不斷惡化，部分水體已喪失使用功能

由于廢污水排放量不斷增加和處理滯后，進入江河湖庫水體的污染物不斷增加，目前全國約有1/3水功能區的COD或氨氮入河量超過其納污能力，污染物入河量約為其納污能力的4～5倍，造成水體質量不斷惡化，湖泊和水庫富營養化加劇，一些水體的使用功能部分或全部喪失。全國115個地下水集中式大型飲用水水源地的水質評價，約35%的水源地地下水水質屬Ⅳ或Ⅴ類，嚴重威脅供水水質保障。

3.用水粗放、效率不高和浪費現象仍較嚴重

目前我國用水方式較粗放，用水效率不高，現狀全國人均年用水量446m3，萬元GDP用水量為258m3，為世界平均水平的1.66倍，為發達國家的5倍多。農田灌溉用水量 435m3/畝（6525m3/hm2），灌溉水利用系數 0.48，落后發達國家先進水平20多個百分點。城市管網漏損率20%左右，比世界先進水平高近10個百分點。用水效率和效益與世界先進水平相比有較大差距，落后的用水方式不能適應可持續發展的需要，水資源利用水平亟待提高。

二、我國水資源可持續利用總體思路

隨著經濟社會的快速發展，水資源問題已成為經濟社會可持續發展面臨的嚴峻挑戰。未來我國必須按照可持續發展治水思路和民生水利的要求，緊密結合各流域、各區域經濟社會發展實際和水資源條件，堅持以人為本、人水和諧、節約保護、統籌兼顧、綜合管理的原則，正確處理經濟社會發展、水資源開發利用和生態環境保護的關系。通過全面建設節水型社會、合理配置和有效保護水資源、實行最嚴格的水資源管理制度，保障飲水安全、供水安全和生態安全，為經濟社會可持續發展提供重要支撐。為實現水資源的可持續利用、經濟社會的可持續發展以及生態環境的良性循環，從以下幾個方面提出我國水資源可持續利用總體思路：

1.實施以提高用水效率為核心的需水管理戰略

目前我國各行業水資源利用效率總體偏低，因此經濟社會發展總體規劃、城市總體規劃、重大建設項目布局等必須把水資源作為重要的制約因素納入規劃之中，發揮水資源在推動發展方式轉變方面的基礎性和導向性作用。要合理進行經濟結構布局和產業結構調整，逐步建立與水資源承載能力相適應的產業結構，把節約用水與經濟布局及產業結構調整有機結合起來；通過減少無效蒸發和滲漏損失，提高農業用水效率；通過循環用水提高工業用水的重復利用率；通過提高節水器具普及率、改造供水管網、減少用水浪費，提高城市生活節水水平；通過明確用水效率控制紅線，全面加強節水型社會的建設。逐步建立結構合理、布局科學、設施齊全、配套完善、調控自如、行為規范、用水高效的經濟社會和水資源高效利用體系，全面加強以提高用水效率為核心的水資源需求管理。

2.實施以水功能區管理為載體的水資源保護戰略

我國水資源質量惡化的趨勢尚未得到根本遏制，要通過提高工業和城鎮污水收集處理程度和水平，減少點源污染物入河量；通過優化土地利用方式，合理使用化肥農藥，加強城鄉生活生產垃圾以及畜禽養殖污染物的有效處理，減少非點源污染物進入水體。通過點源、非點源與內源治理并重，水質保護與水量調配相協調等措施，明確水功能區限制納污紅線，研究提出分階段入河污染物排放總量控制計劃，嚴格控制污染物入河總量，全面實施以水功能區管理為載體、源頭控制與末端控制相結合的綜合防污減災戰略，全面加強水資源保護。

3.實施在保護前提下的合理開發與多渠道開源的水資源開發戰略

我國水資源開發利用總體程度偏高，北方地區水資源過度開發利用問題突出，因此需要通過實行最嚴格的水資源管理制度，明確水資源開發利用紅線，嚴格實行用水總量控制，逐步退還被擠占的生態環境用水和超采的地下水，在保護的前提下進行合理開發、多渠道開源。在節流優先、治污為本、保護生態環境的前提下，有條件的地區進行適度、合理的開發，即通過當地水與外調水、地表水與地下水、其他水源等的合理配置，豐水區與枯水區、有潛力區與超采區、洪水季節與枯水季節水資源的合理調配，在保護的前提下通過合理、適度的開發，保障經濟社會可持續發展對水資源的合理需求。

4.實施維持基本農業用水量的糧食安全水資源保障戰略

我國農業用水量總體上比重偏大，為國家糧食安全提供水資源保障的任務尚十分艱巨。要通過加強農業灌區配套完善與節水改造，建設節水高效的現代灌溉農業和現代旱地農業，全面提高農業用水效率，逐步減少農業用水的比重。在此基礎上，在水土資源合理配置的前提下，在水資源尚有潛力的區域建設一批水源工程和水資源調配工程，合理調整供水水源結構和功能，通過水源置換退還擠占的農業用水，同時在保障農業供水水質的條件下，增加再生水、雨水、微咸水等利用量，適度發展新建灌區，保障國家糧食安全對水資源的合理需求。未來一段時期，我國農田灌溉用水量將有所減少，林、牧、漁等用水量將適度增加，農業用水總量將基本維持不變，局部地區略有增加。

5.實施保持生態環境良性循環的生態用水安全保障戰略

由于對地表水資源的過度開發，我國北方地區擠占河湖濕地生態環境用水現象十分普遍，同時由于地表水資源短缺或遭到嚴重污染，我國許多地區不得不依靠過度開采地下水維持經濟社會的發展。因此，在進行水資源供需分析與配置時，首先要在河道內外水資源供需平衡分析的基礎上進行水資源的合理配置，通過河道內外的水資源供需平衡分析和水資源綜合平衡分析，合理調配水沙、水鹽關系，保障塑造良性河流通道、維護河流健康等的基本生態環境用水；通過各行業用水的合理配置，退還被擠占的地下水；通過合理調配各種水源、加強水工程的生態優化調度，保障或增加河道生態環境流量，維持湖泊的合理生態水位和地下水水位。通過實施保持生態環境良性循環的生態用水安全保障戰略以及保證生態環境用水的水資源合理配置戰略，保障生態環境的良性循環。

6.實施重點領域與區域供水保障的水資源安全保障戰略

在節流優先、治污為本、多渠道開源的前提下，積極實施重點領域和區域水資源安全保障戰略。全面保障城鄉飲水安全；按照國家能源發展總體布局，積極保障能源安全對水資源的合理需求；保障城市發展對水資源的合理需求；盡力保障特殊干旱情況和突發水污染事件情況下的供水安全；保障環渤海地區、長三角地區、珠三角地區等我國主要經濟增長及經濟社會可持續發展對水資源的合理需求；保障國家在實施西部大開發、促進中部崛起、推動東部地區率先發展、振興東北老工業基地等區域經濟發展戰略對水資源的合理需求，以水資源的協同配置與可持續利用保障國家區域發展戰略的順利實施。

7.實施水資源—經濟社會—生態環境系統協同發展的總體戰略

水資源配置應統籌處理好水資源、經濟社會和生態環境三大系統的關系，逐步提高水資源—經濟社會—生態環境復合系統協同程度，保障水資源—經濟社會—生態環境協同發展。按照轉變經濟發展方式、優化產業結構、降低資源消耗、提高發展質量和保護生態環境的要求，保障國民經濟又好又快發展。在建設節水型社會、提高水資源利用效率的基礎上，通過水資源合理配置，全面緩解我國水資源短缺的狀況，顯著提高流域和區域未來供水保障程度，增強支撐和保障經濟社會發展的能力。通過水資源合理配置退還目前水資源過度開發地區擠占的生態環境用水、壓減超采的地下水和進行生態環境建設，提高河道內生態環境用水量比例，改善城鄉人居生態環境。嚴格入河排污量，根本扭轉全國江河水污染的狀況，有效控制主要污染物入河量，恢復和增強水體自我調節功能，改善我國水生態環境狀況。較大程度地提高水資源開發過度地區的水資源承載能力，將各流域和各地區的水資源消耗量控制在其水資源可利用量范圍內，部分有條件的地區適當留有余地，實現水資源可持續利用。通過實施水資源—經濟社會—生態環境系統協同發展總體戰略，保障經濟社會的可持續發展、水資源的可持續利用以及生態環境的良性循環。

三、實施最嚴格的水資源管理制度

我國日益嚴峻的水資源形勢，要求我們必須進一步加強水資源管理，將實施最嚴格的水資源管理制度作為我國水資源可持續利用的制度保障。完善水資源開發、利用、配置、節約、保護的各項管理制度，扭轉水資源過度開發、無序開發和低效開發的局面，切實轉變經濟增長方式和對水資源的粗放與低效利用方式，遏制對水資源和生態環境的破壞行為，實現我國水資源與經濟社會環境協同發展。

1.建立健全總量控制與定額管理相結合的用水管理制度

加強水資源需求管理，遏制不合理的需求，提高水資源利用效率和效益。在水資源規劃的基礎上，制定江河水量分配方案，明晰各流域、各行政區域的用水總量控制目標，全面實行用水總量控制，遏制對水資源的過度開發和無序開發。要控制流域經濟社會活動對水資源的消耗不超過其可利用的范圍，地下水開采量控制在可開采量的允許范圍內。各省（自治區、直轄市）也根據本行政區域的總量控制目標，逐級明晰用水總量控制指標，建立覆蓋流域和省（自治區、直轄市）、市、縣三級行政區的用水總量控制體系，實行嚴格的取用水管理，按照總量控制指標制定年度用水計劃，建立相應的監管制度，抑制用水過度增長。

完善各省級行政區用水定額及節水標準體系，建立用水效率控制制度。重點領域和主要用水行業的用水定額指標和節水標準要率先制定，對高耗水行業的用水定額要從緊掌握。隨著節水型社會建設的不斷深入、用水水平的不斷提高，要強化節水考核管理，適時對用水定額進行修訂。要建立健全用水、節水的考核制和責任制，嚴格監督管理，嚴格控制超計劃超定額用水。

2.建立嚴格的水資源論證和取水許可管理制度

完善取水許可管理制度。按照總量控制、定額管理的要求，在以流域為單元的水量分配方案基礎上，逐級明晰流域和區域取水許可總量，根據從嚴從緊的要求重新核定用水戶的取用水量、換發或發放新證，對取用水戶做到明確許可取水量、明確年度取水計劃、明確取水計量措施、明確節水目標、明確退水水質要求。加強取水許可管理，規范取水權分配、登記、管理、轉讓等行為，制定相應管理辦法。

進一步完善水資源論證制度，加強對建設項目水資源論證的管理，提高科學論證水平，切實從源頭控制對水資源的浪費和不合理開發利用。大力推進國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃和重大建設項目布局規劃的水資源論證工作，推動水資源論證的著力點轉入宏觀層面，增強水資源管理在國家宏觀決策中的主動性和有效性，協調經濟社會發展與水資源可持續利用，促進經濟社會發展布局和產業結構與水資源承載能力相適應。

3.建立健全計劃用水管理和水資源統一調配制度

嚴格實行計劃用水制度。各流域和區域要根據水的中長期供求計劃、江河水量分配方案、水資源狀況和年度預測來水量，按照統籌協調、綜合平衡、留有余地的原則，合理動態制定年度用水和水量調度計劃；要逐步建立將年度水量調配方案、用水計劃納入國民經濟和社會發展年度計劃的管理機制；要建立并完善向取水戶下達年度用水計劃的制度，建立健全計劃用水的監督機制，各類取用水戶都要按照批準的用水計劃用水；要完善節水績效考核制度，形成節約有獎、超用懲罰的節水機制，建立促進水資源高效利用的激勵機制。

建立健全水資源宏觀調控制度。要適時根據水資源的供求狀況、國民經濟和社會發展狀況，按照水資源供需協調、綜合平衡、保護生態、厲行節約、合理開源的原則，制定水的中長期供求計劃。要根據中長期供求計劃和水資源的動態狀況，加強對流域和區域當地水、外調水，地表水、地下水和其他水源實行統一調配，發揮水資源的綜合效益。防洪、水電、航運等工程設施要結合水資源開發利用和保護生態環境的要求嚴格按照流域綜合規劃進行建設。要進一步加強對梯級水庫和水庫群的水資源聯合調度，提高水資源的整體調配能力，保障供水安全，提高抗御水旱災害的能力。要針對區域經濟社會發展對江河湖泊的防洪抗旱、水生態改善、水資源承載能力的需求，強化河湖水系連通和水量調配，發揮河湖水系的綜合功能，更好地服務于經濟社會發展，維護河湖健康生態。

4.建立健全水功能區納污總量控制制度

根據水功能區納污能力、水質狀況和水環境保護的要求，制定分階段控制目標，依法提出污染物入河總量控制意見。建立入河排污口登記和審批制度，新建、改建、擴建入河入湖排污口要進行嚴格的審批和管理；要將入河排污總量控制目標分解落實到入河排污口，切實加強對排污口的監督管理。強化對江河湖庫的水資源保護，嚴格取水和退水水質的監測與監督管理，合理制定取用水戶退排水控制標準，嚴禁直接向江河湖庫排放超標工業和生活廢污水，嚴禁利用滲坑向地下退排污水。加強省界斷面、重點控制斷面、重點水功能區、重要水源地、重點取水口、排污口的水質監測設施和監測網絡建設，完善水資源質量監控體系。

加快建立飲用水水源保護區制度。應根據有關規劃和管理權限劃定飲用水水源保護區，并采取相應措施，堅決取締飲用水水源保護區內的排污口。健全地下水保護與管理制度，遏制地下水超采，防止水源枯竭和水體污染，保證城鄉居民飲用水安全。

5.建立完善水資源有償使用制度和經濟調節機制

按照有利于促進水資源合理開發、節約利用、有效保護，有利于協調水資源可持續利用、經濟社會發展和生態環境保護，有利于發揮水資源綜合效益的原則，建立水資源與生態環境價值體系，合理確定各地區、各行業和各類資源開發利用活動以及各類用（排）水戶的資源環境稅（費）標準。礦產、土地等自然資源開發利用對水資源造成一定破壞和影響的，并采取措施盡可能地減少影響。各類用水戶的水資源費要能夠反應資源的稀缺性和涵養保護水資源的外部成本，各類用水戶和排水戶的環境保護費要能夠反映環境治理的外部成本。通過建立完善的資源環境價格體系，切實對水資源的使用和保護起到經濟調節作用。

建立健全有利于水資源合理利用、全面節約和有效保護的經濟調節政策。按照有利于水資源可持續利用、有利于經濟社會又好又快發展、有利于保護生態環境的要求，對水資源開發利用、節約保護等方面涉及的投入、財政、稅收、收費、資源使用、產業發展等政策進行全面清理。完善水資源可持續利用政策體系，制定切實可行的相關政策，積極發揮集體和個人在水資源合理利用、有效保護以及水生態環境保護與修復中的作用。充分發揮市場在水資源配置中的導向作用，逐步建立有利于水資源高效可持續利用、有利于生態環境保護的經濟和產業政策體系，合理調整經濟布局，加快產業結構調整和優化升級步伐。缺水地區及生態脆弱地區要嚴格市場準入，限制高耗水行業的發展，鼓勵工業企業工藝技術升級改造。形成既充分體現水資源緊缺狀況，又兼顧社會承受能力的水價機制，充分發揮價格杠桿在抑制水資源需求、水資源配置和節約用水方面的作用。對不同水源和不同類型的用水實行差別水價，使水價管理走向科學化、規范化軌道。逐步推進水利工程供水兩部制水價、城鎮居民生活用水階梯式計量水價、生產用水超定額超計劃累進加價，缺水城市要實行高額累進加價，適當拉開高用水行業與其他行業用水的差價。對于農業和生態環境用水，因其用水性質的特殊性，應研究制定其合理的水價政策與機制。同時，保證城鎮低收入家庭和特殊困難群體的基本生活用水。全面開征污水處理費，未開征污水處理費的地方，要限期開征；已開征的地方，按照成本補償、微利運營的原則，提高污水處理回用率。

6.建立健全生態環境用水保障制度

根據流域和區域水資源條件及生態與環境保護的要求，研究制定主要江河不同河段和主要控制斷面以及區域地下水系統的水資源開發利用控制指標、生態環境用水標準、江河下泄流量要求以及湖泊與地下水的合理水位，作為水資源配置和調度的控制性指標。要按照優先保障基本生態環境用水的原則，加強流域和區域水資源統一調配，使流域生態下泄水量等生態控制性指標得到滿足。要按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償、誰破壞誰修復、誰排污誰付費”的原則，研究建立與水相關的生態補償機制，保護與修復生態環境；要逐步建立健全各類水工程建設與調度運行的生態環境保護指標與標準，按照興利與除害相結合，防汛與抗旱相結合，防洪、供水、發電、生態、航運相統籌，經濟利益服從社會公眾利益的原則，合理進行水工程調度，保障供水安全和生態安全；要運用工程、技術、管理和全程控制等措施，對河湖水生態系統實行綜合治理，加強水生態修復建設，著力改善水生態環境。完善和建設水生態監測和預警系統，加強對江河湖庫和地下水生態系統的保護。

7.建立健全干旱及突發事件應急調度制度

建立應對特大干旱、連續干旱以及突發安全供水及水污染事件的水源儲備制度和應急管理制度，提高應急風險管理水平。各地區要針對水資源安全保障中的薄弱環節，按照“以防為主，防抗結合”的原則，合理地確定特殊情況下的應急水源儲備。要制定特殊干旱、突發水污染和安全供水等事件情況下的水資源安全保障應急預案、旱情緊急情況以及突發事件情況下的水量調度預案、重要的水源水庫與供水工程也要制定應急供水調度預案。要針對全球氣候變化影響加劇、水旱災害頻繁發生的問題，制定應對氣候變化的綜合措施，強化應急管理、災害管理，提高預案、預警、預報水平，加強防汛機動搶險能力和抗旱服務體系建設，增強應急管理能力。建立水資源應急組織指揮體系，落實各級政府和有關單位的職責、任務和要求，完善部門協調聯動機制。

完善水資源監控體系，強化應急管理。加強水文、水資源、水環境、水生態以及取水、供水、用水和退水等水事活動的監測與計量監督系統建設，提高對水資源的動態監測與監控能力，提高對干旱、突發水污染、安全供水突發事件的預警能力。啟動國家水資源管理系統建設，加強水資源信息化基礎設施建設。規范技術標準，構建共享平臺，圍繞水資源管理的需要，加強水資源調度等應用系統的開發建設，提高水資源優化配置的水平和能力。

建立水資源應急監測體系，提高對特殊干旱、突發水污染事件以及供水危機監測信息的分析、預測與損失評估能力。建立通達有效的水資源突發事件報告制度，建立突發事件、特殊干旱應急響應以及水事矛盾應急處理機制，根據突發事件和旱情的發生與發展及時有效地啟動響應機制和應急預案。完善部門協調聯動機制，采取有效的措施，保障抗災和應急工作高效有序進行，制止事態進一步發展，最大程度地減少損失，保障經濟社會的穩定。

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