《全國水資源綜合規劃》概要

為研究制定新時期我國水資源開發、利用、節約、保護的總體部署，加強水資源科學管理，促進水資源可持續利用，依據《中華人民共和國水法》，自2002年起，由國家發展改革委和水利部牽頭，會同國家有關部門，在全國范圍內組織開展了水資源綜合規劃編制工作。參加本次規劃的主要技術部門和單位達300多家，直接參加人員1.5萬余人。規劃工作分兩個階段：第一階段為水資源調查評價，2004年完成 《中國水資源及其開發利用調查評價》，并通過了審查，2008年2月得到了國務院同意；第二階段為水資源規劃編制，經全國、流域和區域層面的多次協調平衡、征求意見和修改完善，2010年10月國務院批復了《全國水資源綜合規劃》（以下簡稱規劃）。以滿足廣大人民群眾的用水需求、促進經濟社會又好又快發展、改善和保護生態環境為目標，從保障國家可持續發展的戰略高度出發，深入系統地回答了新時期我國水資源可持續利用中的重大戰略問題。規劃主要成果概要如下。

一、全國水資源及其開發利用基本狀況

規劃按照流域和行政區域水資源特點，以全國10個水資源一級區、1062個水資源三級區套地級行政區為單元，對全國、流域、?。ㄗ灾螀^、直轄市）及地（市）水資源數量、質量、開發利用狀況、與水相關的生態環境狀況進行了全面系統的調查和分析評價，綜合分析了存在的問題、水資源形勢及我國水資源的總體承載能力。

根據本次全國水資源調查評價成果，全國多年平均（1956—2000年平均）年水資源總量為 28412億m3，其中地表水資源量為27388億m3，地下水資源與地表水資源不重復量為1024億m3，我國水資源總量居世界第6位；人均水資源量2100m3，為世界平均的28%；畝均耕地水資源量1400m3，為世界平均水平的一半。與第一次水資源評價成果相比，全國水資源量總體持平，但南方略有增長，北方明顯減少，黃河、淮河、海河和遼河等4個流域水資源總量減少159億m3，減幅為6%；地表水資源量減少了230億m3，減幅為11%；特別是近 20年，我國北方地區上述4個流域水資源量減幅更為顯著，水資源總量減少310億m3，減幅為12%，其中地表水資源量減少了366億m3，減幅為17%；海河流域水資源量減幅最大，地表水資源量減少了117億m3，減幅達41%。在保護生態環境和保障水資源可持續利用的前提下，通過經濟合理、技術可行的措施，確定水資源可利用量上限控制性指標約為8140億m3，約占水資源總量的29%。其中南方水資源可利用量為5600億m3，占全國的68%。北方水資源可利用量為2540億m3，占全國的32%。2008年，全國供用水總量達到5910億m3，農業、工業、生活、生態環境用水量分別占62.7%、23.7%、10.7%和2.9%。目前，全國水資源開發利用率為21%，其中北方地區高達50%，南方14%。

從本次調查評價的成果來看，我國水資源稟賦條件并不優越，可供人類經濟社會活動開發利用的水資源十分有限；而人口眾多，經濟社會發展對水資源和生態環境的壓力巨大。未來必須在轉變發展模式和用水方式、加強節水減排和治污的基礎上，切實提高用水效率，保護水資源和生態環境，通過水資源合理配置，統籌解決經濟社會供水不足問題，保障維護河湖和地下水功能的生態環境用水要求。妥善處理好經濟社會用水和生態環境用水之間日趨尖銳的矛盾，合理安排生活、生產、生態用水，保障經濟社會又好又快發展和生態文明建設對水資源的需求，保障供水水質安全，做到人與自然和諧發展，是我國水資源工作面臨的嚴峻挑戰。

二、我國水資源開發利用的總體思路、戰略目標與任務

指導思想：深入貫徹落實科學發展觀，按照建設資源節約型、環境友好型社會的要求，以推動發展方式轉變、強化用水需求管理、改善和保護生態環境、促進經濟社會又好又快發展為目標，通過全面建設節水型社會、轉變用水方式、提高水資源循環利用水平、合理配置和有效保護水資源、實行最嚴格的水資源管理制度，著力解決我國水資源的突出問題，保障飲水安全、供水安全和生態安全，以水資源可持續利用支撐經濟社會可持續發展。

基本原則：堅持以人為本，保障城鄉居民的基本用水權益；堅持人與自然和諧，促進經濟社會發展與水資源和水環境承載能力相適應；堅持資源節約和保護，全面建設節水型社會，維護河湖健康；堅持統籌兼顧，合理配置水資源；堅持水資源綜合管理，實行最嚴格的水資源管理制度。

主要目標：到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億m3以內；萬元國內生產總值用水量、萬元工業增加值用水量分別降低到120m3、65m3，均比2008年降低50%左右；農田灌溉水利用系數提高到0.55；城市供水水源地水質基本達標，主要江河湖庫水功能區水質達標率提高到80%。到2030年，全國用水總量力爭控制在7000億m3以內；萬元國內生產總值用水量、萬元工業增加值用水量分別降低到70m3、40m3，均比2020年降低40%左右；農田灌溉水利用系數提高到0.6；江河湖庫水功能區水質基本達標。

主要任務：嚴格用水總量控制，抑制對水資源的過度消耗；嚴格用水定額管理，提高用水效率和效益；加強水生態環境保護，逐步恢復河湖生態功能；合理調配水資源，提高區域水資源承載能力；完善供水安全保障體系，提升水資源對經濟社會發展的保障能力；逐步完善現代水資源管理體系，全面提升水資源管理能力。

三、我國未來水資源供需形勢

隨著我國人口增長、城鎮化進程和新農村建設加快、經濟平穩較快發展、經濟結構優化調整和人民生活水平日益提高，未來一個時期對水的需求及保障能力的要求將不斷提高。面對我國水資源短缺的嚴峻形勢，考慮未來技術進步因素和節水水平情況，規劃提出按照總量控制、定額管理、高效科學、合理可行、生態良好的原則，強化用水需求管理，嚴格控制需求過快增長。規劃以流域和區域水資源和水環境承載能力為控制，綜合考慮全面強化節水、水價等各項需水影響因素，全國經濟社會需水總量年均增長率控制在0.5%以內。在嚴格控制用水總量的前提下，規劃以流域水資源可利用量為控制，在滿足生態環境用水要求和退減擠占的生態環境用水的同時，按照提高水資源節約和循環利用水平的要求合理確定供水量。未來供水量增加的途徑主要是通過現有工程設施的挖潛配套與優化調度，在有水資源開發潛力地區適當建設新水源工程，以及加強污水處理回用、海水淡化及直接利用等。綜合考慮各種可行供水措施，到2030年用水高峰時，全國多年平均供水總量達7113億m3，基本實現我國水資源供需緊平衡。北方地區平水年、南方地區中等干旱年基本保證不缺水，特殊干旱年經濟社會發展不因缺水遭受大的沖擊。

四、全國水資源配置總體格局

規劃按照公平、高效、可持續的原則，以保障供水安全和水資源可持續利用為目標，綜合考慮流域和區域水資源承載能力、經濟社會發展和維系良好生態環境的用水需求，對我國水資源在經濟社會系統和生態環境系統之間、不同流域和區域之間以及不同用水行業之間進行合理配置。到2030年，全國規劃配置經濟社會用水量7113億m3，占全國水資源總量的25%，其中北方地區配置水量3267億m3，占區域水資源總量的56%，水資源開發利用程度較高，大部分地區已接近或達到水資源可開發利用上限；南方地區配置水量3846億m3，占區域水資源總量的19%，水資源開發利用仍然具有較大潛力，是我國未來水源戰略儲備基地。城鎮和農村配置水量的比例由現狀的31∶69調整到37∶63；城鄉生活配置水量由現狀的633億m3提高到1021億m3，基本滿足人口增長和城市化發展的用水需要；全國工業生產配置水量由現狀的1397億m3增加到1718億m3，在大力加強工業節水的基礎上，基本滿足實現現代新型工業化發展的用水需要；為提高農業灌溉保證率，全國農業配置水量由現狀的3707億m3增加到4078億m3，在大力發展農業高效節水的基礎上，正常年份可基本保證糧食生產安全的用水需要。在供水水源中，地表水、地下水、跨流域調水、其他水源分別占總配置水量的77.8%、13.2%、6.7%和2.3%；新增供水量中有40%直接用于生態保護與修復和增加生態環境建設用水。通過水資源配置，全國及流域水資源配置格局進一步優化，與區域經濟社會發展布局的匹配程度進一步提高，可基本保障未來我國經濟社會發展和生態環境保護與修復對水資源的要求。

規劃制定了各流域水資源配置方案。松花江、遼河區水資源配置的重點是在加快節水型社會建設和加強水資源保護的前提下，保障該區域城市群發展、東北老工業基地振興、國家糧食基地建設和生態環境保護對水資源的需求，改善遼寧中西部、吉林中西部地區水資源短缺狀況。黃河、淮河、海河區，在統籌規劃和科學論證的基礎上，通過建設南水北調、引漢濟渭、引江濟淮等跨流域調水工程，加強水資源合理配置，緩解重點地區和城市水資源供需矛盾和修復生態環境，提高水資源承載能力。南方長江、西南諸河、珠江區、東南諸河等水資源較豐沛的流域，針對部分地區水資源調控能力不足、季節性缺水、水污染等問題，重點加強節約用水和防污治污，加強現有工程設施的配套和節水改造，科學合理地建設一批水資源調控工程和江湖連通工程，提高對主要支流和干流的水資源調控能力，改善枯水期和枯水年供水狀況以及河湖生態環境用水狀況。西北諸河區水資源配置的重點是保護生態環境不再繼續惡化，加強對塔里木河、吐哈盆地、天山北麓諸河、石羊河、黑河、疏勒河等生態脆弱流域的生態修復，同時保障區域經濟社會發展合理的用水需求。

五、重點領域水資源可持續利用對策

規劃從促進我國水資源可持續利用的戰略出發，提出了相應的對策措施。

1.全面建設節水型社會

建設節水型社會是解決我國水資源短缺、實現水資源可持續利用的根本性措施，也是最為現實、最為可行的戰略性選擇。農業方面，通過綜合運用灌區節水改造、田間高效節水等工程措施和種植結構調整等非工程節水措施，提高農業綜合節水能力；工業方面，重點推進高耗水行業節水技術改造，合理調整經濟布局和產業結構，推廣循環用水，提高工業用水效率；城鄉生活方面，通過強化公共用水管理、合理調整水價、推廣城市建筑節水技術、加強城鎮污水集中處理與再生水回用等措施促進節水。到2030年，通過采取工程、技術、法律、行政、經濟等綜合節水措施，全國可形成年均800億m3的節水量，既緩解水資源供需矛盾，又促進節水減排。

2.逐步構建國家水資源配置格局

在全面節水的基礎上，按照“三先三后”原則，加快南水北調東、中線一期工程及配套工程建設，適時開展南水北調西線工程前期工作，逐步構建全國水資源宏觀配置格局，有效解決北方地區缺水問題。在保護生態環境和充分論證的前提下，適當建設一些區域性水資源調配工程和必要的水庫工程，尤其是加強西南地區重點骨干水源工程和小型農村水利設施建設，提高供水保障能力和抗旱蓄水能力。在綜合考慮區域水資源條件、河流水系分布、工程布局特點、生態環境影響等基礎上，因地制宜研究實施江河湖庫水網連通，發揮河湖水系水資源調配功能。加強水資源科學調度，逐步完善水資源調度體系，加強水庫優化調度及梯級水庫群水資源綜合調度，統籌外調水和當地水、地表水和地下水，重視生態調度，合理高效配置水資源。

3.加強水資源保護和河湖生態修復

保護水資源和修復水環境是實現水資源可持續利用的長期性任務。規劃到2030年，考慮水功能區水質達標要求，全國點源污染物COD和氨氮入河限排總量分別為573萬t和46萬t，比現狀入河量分別減少53%和56%；為維護河湖基本功能，全國河道內基本生態環境需水量為8674億m3；規劃期內通過水源置換等措施壓減地下水開采量約250億m3，基本實現地下水采補平衡；通過水資源合理調配，增加河道外生態環境建設用水，達到296億m3，比現狀增加72%。

4.加強重點領域和地區水資源安全保障

針對關系國計民生的重大戰略問題，規劃研究提出了水資源保障對策措施。保障飲水安全方面，到“十二五”期間解決農村飲水安全問題；到2020年，有效改善我國城鎮飲水安全狀況，基本解決現狀約1億人和新增約2億人城鎮飲用水安全問題。保障糧食安全方面，在大力提高農業用水效率的基礎上，通過水資源合理配置，2030年農田灌溉供水量維持在3500億～3800億m3，農田有效灌溉面積增加約10%，改善農業灌溉條件，提高農業灌溉保證率。保障城市供水安全方面，大力加強城市節水，合理調配區域水資源，加強城市供水水源和備用水源建設，提高城市供水應急能力。保障重點區域供水安全方面，通過采取全面強化節水，著力提高水源調蓄能力，實施必要的跨流域調水，加大污水處理回用、海水利用力度等多種措施，保障長三角、珠三角、環渤海等國家重點經濟區和能源基地供水安全。

六、實行最嚴格水資源管理制度

為徹底扭轉對水資源的過度開發、無序開發和低效開發，切實轉變經濟增長方式和對水資源的粗放與低效利用方式，遏制對水資源和生態環境恣意破壞的行為，規劃提出完善水資源開發、利用、治理、配置、節約、保護的各項管理制度，確定了用水總量、用水定額、水功能區納污能力等控制性指標。實行最嚴格水資源管理制度，一是建立健全總量控制與定額管理相結合的用水管理制度，加快制定全國主要江河水量分配方案，逐步建立國家水權制度和水權轉換制度，運用市場機制優化配置水資源；完善各級行政區用水定額及節水標準體系，強化用水需求管理，建立監測、評估和考核機制。二是建立嚴格的水資源論證和取水許可管理制度，按照總量控制、定額管理的要求，完善取水許可制度；國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃、重大建設項目布局，應與水資源條件相適應，并進行科學論證。三是建立健全計劃用水管理和水資源統一調配制度，嚴格實行計劃用水。四是建立健全水資源與水生態保護制度，有效保護水資源和水環境。五是建立完善水資源有償使用制度和經濟調節機制，制定有利于水資源合理利用、全面節約和有效保護的經濟調節政策，積極推進水價改革，充分發揮價格杠桿在抑制水資源需求、水資源配置和節約用水方面的作用。六是建立健全干旱及突發事件應急調度制度，建立應對特大干旱及突發安全供水、水污染事件的水源儲備制度和應急管理制度，提高應急風險管理水平。

規劃的制定和實施對指導今后一個時期我國水資源宏觀配置、開發利用、節約保護與科學管理工作，著力解決我國突出的水資源問題，積極應對氣候變化，推動水資源可持續利用，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧發展，具有十分重要的現實意義和戰略意義。