區域合作保護海洋環境法律制度研究＊

張相君

(福州大學法學院,福建 福州 350000)

海洋對于國際和國家社會經濟發展的重要性,體現在航行、捕魚、飛越、通信以及科研等各個方面。在全球化日益強化的背景下,海洋的重要性越來越明顯；相應地,海洋環境保護的重要性也越來越明顯。無論從全球層面還是區域層面來看,這種重要性都得到了承認,諸如相關國際項目的啟動、國際條約的締結以及區域合作保護海洋環境法律制度的構建。在解決海洋環境保護問題上,區域合作具有其他途徑所不可與之相媲美的優勢。故而自1969年濫觴于北海,保護海洋環境的區域合作途徑很快就得到了世界各國的認同和接受,受之啟發所確立的聯合國環境規劃署區域海洋項目,也成為了“30多年來UNEP的最大成就之一”。[1]

中國周邊的海域,分屬于聯合國環境規劃署下的兩個區域海洋項目,即東海區域海洋項目和西北太平洋海洋項目。由于種種原因,這兩個區域內的海洋環境保護遠遠滯后于其他區域海洋,這并不是一個值得慶幸的狀況,尤其是對于中國這個既是海洋大國又是海洋地理不利的國家而言。如何實現區域合作,既需要深入細致地了解本區域的海洋環境現狀,也需要對其他區域的已有經驗給予詳盡的分析。

一、保護海洋環境的區域合作途徑確立

(一)區域合作途徑的開端

在國際立法中,海洋環境的區域合作保護途徑是托雷·坎永號事故①此次事故是截至當時規模最大的一次事故,造成10萬噸原油泄露,另外2萬噸原油經英國轟炸也未完全燃燒,大量沉入海底,造成英法海岸線重大污染。[2]發生之后才始予確立的。作為近代第一例撼動國際海事法律制度的油輪泄漏,此次事故引發了一系列問題,包括：事故本身引發的法律問題,沿海國處理事故的應急措施所引發的法律問題,以及海洋環境保護途徑的法律問題。此次油污事故之后,國際社會意識到保護海洋環境的重要性。20世紀60年代末,聯合國大會通過了一系列決議,就如何通過國際法律制度安排有效防止和控制海洋污染問題予以規定。②在此方面,聯合國大會1968年通過了“海洋問題國際合作”的2414號決議(ⅩⅩⅢ)“,防止開發海床所引起的海洋環境污染”的第2467B號決議(ⅩⅩⅢ),1969年通過了“改善防止和控制海洋污染的有些措施”的第2566號決議(ⅩⅩⅣ)。

受托雷·坎永號事故直接影響并損失嚴重的北海沿岸諸國積極行動,于1969年6月9日,在波恩簽署了《應對北海油污合作協議》(Agreement for Co-operation in Dealing With Pollution of the North Sea by Oil,下稱1969《波恩協議》)。1969《波恩協議》締結兩個月之后即開始生效,這種實效性昭示了區域內各國意識到國際合作對于保護海洋環境的重要性；同時,該協議也成為通過區域合作途徑保護和維持海洋環境的開端。

海洋環境不僅僅受到油污的威脅,還有其他各種類型的污染。在1969《波恩協議》通過之后,包括北海區域在內的的東北大西洋區域又就海洋傾倒以及陸源污染分別締結了公約：前者即1972年2月15日締結的《防止船舶和飛行器向海洋傾倒廢物的奧斯陸公約》(the Oslo Convention fo r the Prevention of Pollution by Dumping from Ships and Aircraft),后被稱之為“第一個保護海洋環境的區域性條約”；[3]后者是1974年6月4日締結的旨在防止陸基污染源污染海洋的《巴黎公約》。考察北海/東北大西洋區域合作保護海洋環境的實踐可知,此區域選擇了一條針對不同污染締結專項公約的分立模式。

在保護海洋環境上,北海以及此后拓展至東北大西洋的區域合作途徑很快被證明是一條可行而且有效的途徑,或者可以進一步講,“區域方式是一種非常有效的——在很多情況下是最有效的——保護和保持海洋環境的方式?！盵4]東北大西洋區域首開合作先例之后,其后繼者便紛至沓來,諸如波羅地海區域、地中海區域以及緊隨地中海區域合作模式的其他區域都紛紛締結了區域公約。其中,地中海區域于1976年締結的《保護地中海防止污染的巴塞羅那公約》(后簡稱為1976《巴塞羅那公約》)最為成功和具有影響力。

(二)區域合作途徑的發展

國際社會對海洋環境以及環境的重視,最終促成了聯合國環境規劃署(后稱為UNEP)的成立。UNEP成立之后,針對全球鄰接陸地的閉海和半閉海規劃了區域海洋項目。地中海區域的海洋環境保護與聯合國環境規劃署同時起步,直接受聯合國環境規劃署管理,其經驗影響至其他十三個區域海洋,由此成為UNEP下區域海洋項目的搖籃。

在合作保護海洋環境問題上,地中海區域確立了具有廣泛適應性的公約——議定書模式：即以框架公約對區域海洋環境的一體化保護予以規定,以議定書的形式規定各類具體問題的解決方式。這種模式下,各締約國在簽署公約時,須同時簽署至少兩項議定書；對于其他的議定書,則可以根據本國的具體履約能力在合適的時候簽署批準。這種合作模式既保證了基本的合作基礎,又具有適應于各國具體履約能力的靈活性。正是基于此,這種合作模式使得地中海成為了“區域合作協議的原型,以及區域合作協議的最好工作樣本?！盵5]以致于其后的區域海洋項目和應急制度,均深受其影響。

除了以地中海體系為代表的區域項目,其他的獨立區域項目也成就斐然。從發展來看,最具典型意義的就是波羅的海區域。波羅地海區域各國的政治現實,讓本區域天然地具有強烈“東西方”政治對立色彩；再加上各方的經濟發展階段的多樣性,波羅地海從最初就面臨著如何選擇合作途徑的考驗：既能促使各方合作,又能跨越政治上的對立和經濟發展上的不一致。最終,波羅地海選擇了一條綜合海洋環境保護的途徑,以對海洋環境保護重要性的強調,弱化沿海各國之間的政治對立。

(三)區域合作途徑的經驗

各個區域的海洋環境保護模式,取決于本區域內的政治、經濟和海洋環境實際：北海/東北大西洋區域選擇了極具效率的分立模式,針對海洋環境保護的具體問題締結了相應的公約；波羅地海區域則采用了綜合模式：將海洋環境保護作為整體予以規范,將具體的問題以附錄形式予以規定；地中海選擇的則是框架公約——議定書模式：以框架公約確認本區域保護海洋環境的需求,以具體的議定書解決海洋環境保護的具體問題。

在北海/東北大西洋區域,各方就海洋環境保護的具體問題分別締結相應的協議,這就使得協議的針對性更強。周邊各國經濟發展水平相當,政治和文化背景相似,[6]這為區域內確立分立模式奠定了基礎；英法兩國基于歷史原因積極主導區域合作的實現,則為分立模式提供了外部保障；合作范圍逐步推進使得分立模式并未妨礙區域內總體海洋環境保護的實現。但與此同時也應看到這種模式帶來的問題,主要是締約、執行和協調的高成本。

在波羅地海區域,為克服沿海國之間的政治對立所帶來的合作困難,最終各方選擇將海洋環境保護問題作為整體進行考慮。這一實踐揭示了海洋環境保護利益的重要性可以超越政治對立；但合作的實現則有賴于當時歐洲安全與合作組織和聯合國經濟與安全理事會歐洲經濟委員會所給予的壓力和動力；以及各方及時將合作信息向公眾披露的做法,使得各國國內意識到海洋環境保護的重要性。這種模式帶來的主要問題則是區域內合作重點不明,以及一套龐雜體系帶來的官僚化弊病。

地中海區域的框架公約——議定書模式,能保證合作的基礎和對各國履約能力不同的適應。在協調機構的協調下,通過總結經驗,及時修正公約和相應議定書更能適應海洋環境保護的實際需求,通過信息交流,也能確保框架公約——議定書的落實。但這種模式面臨的最大問題就是難以保障整個公約體系的執行,因為各方根據自己的履約能力所批準的具體議定書有很大差異,各方所確認的公約義務也有很大差異。

二、中國所在的區域海洋環境保護現狀

對現有區域合作保護海洋環境法律制度所做的分析,當然是為了服務于中國所鄰接的兩個區域海洋法律制度的構建。國際上現有的區域海洋項目中,除了南北極海域外的另外16個區域中,有14個區域確立了合作保護海洋環境法律制。唯一沒有從法律上確立相關制度的,正是中國所在的兩個區域,即東亞海區域和西北太平洋區域。

尋求最適合這兩個區域的海洋環境保護合作途徑,建基于這兩個區域的海洋環境保護現狀：包括區域內的海洋環境現狀以及區域合作現狀。

(一)東亞海區域的海洋環境保護現狀

東亞海區域的環境極其復雜,包括了擔負著繁重航運任務的幾大海峽、多個島嶼群、寬闊的海灣、低淺的河口以及沿海幾個世界上人口最多的國家。這其中,馬六甲海峽的航運情況尤為值得關注。馬六甲海峽是中國、日本和韓國石油進口的主要通道。中國等所進口的石油,大半以上都經由該海域,這也就帶來了石油泄漏污染事故的潛在威脅。而歷史上,發生在馬六甲海峽的油污事故也警示了該海域所面臨的污染風險。1975年“祥和號”油輪發生事故以來,反復發生過幾次重大事故；③1 992年9月,利比亞籍“長崎靈魂”號油輪事故,引起上萬噸原油泄漏；1993年1月,丹麥油輪“馬斯克航海家”號油輪事故,泄漏原油超過2.7萬噸。不僅如此,其他運輸危險和有害物質的船舶,也會航經該海域；這些都給馬六甲海峽及其周邊沿岸國帶來了巨大的污染風險。

與潛在的巨大海洋污染事故形成對照的,是東亞海區域的海洋環境保護狀況。東亞海區域可謂UNEP區域海洋項目中很獨特的一個：該區域的行動計劃并無區域公約的支持,而僅僅是依靠各成員國的“良好意愿”加以支撐。該區域海洋行動計劃中最引人注目的用詞,就是對“靈活性”的強調。從另一個角度講,也可以看出該區域對海洋環境保護并未給予應有的重視。這種態度對區域內合作的影響很直接,即合作進程極為緩慢。截至目前,各方的合作基礎,也只是一份不具有任何拘束力的區域行動計劃,即1981年通過的保護和開發東亞區域海洋與海岸帶行動計劃(Action Plan fo r the Protection and Development of the M arine and Coastal A reas of the East A sian Region)。經過近30年的發展,目前,該計劃的實施仍然是以政策導向為主。

(二)西北太平洋區域的海洋環境保護現狀

西北太平洋區域是人口聚居最多的一個區域海洋,周邊涉及5個國家,人口總數達16億多。其下有7個亞區域,④分別是鄂霍次克海、親潮海流(Oyashio Current)、黑潮海流(Kuroshio Current)、日本海、黃海、渤海以及東海。[7]總岸線達到86,812公里(此數據包括北朝鮮,如不包括則為84,317公里)。區域內有韓國和北朝鮮的全部港口、中國大多數的主要港口以及三個港口群、⑤根據交通部2004年10月26日頒布的中國主要港口名錄(共25個),位于西北太平洋區域的中國主要港口有18個。[8]日本的幾個重要港口和俄羅斯的海參崴港等。⑥包括新瀉、博多港、下關、鏡港、舞鶴西、鳥取、福井和金澤。[9]該區域包括世界幾大主要航線,加之中國、日本和韓國都是石油進口大國,區域內船舶尤其是油輪運輸航線極為密集。這種交通狀況使得該區域內發生重大石油污染事故的風險大大增加,相應地,對該區域的海洋環境進行保護和規范,也有著十足的必要性。

西北太平洋區域隸屬于UNEP下的區域海洋項目,在海洋環境保護的規范體系構建上,遵從于UNEP自地中海區域項目后所確立的一些做法,包括：區域行動計劃的通過,優先行動項目的確立,區域行動網絡的構建以及區域協調機構(Regional Coordinating Unit,簡稱為RCU)的設立。基于各成員方對本區域石油污染事故數量以及潛在威脅的認識,[7]262003年,《西北太平洋行動計劃區域溢油應急計劃》通過。其后,制定了《西北太平洋地區海洋環境防備反應區域合作諒解備忘錄》,并由各成員國分別簽署。而在區域公約問題上,西北太平洋區域也處于后進狀態。目前,各方尚未通過具有法律拘束力的多邊公約。當然,“前景是很有希望的?！盵7]

三、中國所在的區域海洋環境保護法律制度構建設想

(一)其他區域合作保護海洋環境的經驗啟示

從對現有區域合作保護海洋環境的實踐分析來看,一個區域選擇何種途徑合作保護海洋環境,取決于該區域內的海洋環境實際、經濟利益實際以及政治利益實際狀況。其中,前者決定來了是否需要合作,后兩者決定了應采取何種形式合作為宜。

對東亞海區域和西北太平洋區域而言,海洋環境現狀決定了區域合作是不可回避的；而采取何種合作形式則需要并值得認真地思考和論證。根據本文第一部分的論述,要確定適合這兩個區域的合作形式,則需要先對于區域內的經濟利益實際和政治利益實際狀況做出分析；并在和現有其他區域比較的基礎上,做出選擇。

在東亞海區域,經濟利益的一致性在進入21世紀之后越發趨于明顯。2002年11月,中國與東盟簽署了《中國—東盟全面經濟合作框架協議》。該框架協議的簽訂,標志著建設中國—東盟自由貿易區項目的正式啟動。2003年10月,中國加入《東南亞友好合作條約》。在多項國際條約的基礎上,中國與東盟在金融、服務、投資、農業、信息產業等領域全面合作,并在次區域范圍內在交通、能源、電訊等領域展開重點合作,[10]雙方的經濟融合度逐年加深；從雙方各自占對方貿易份額的比重也可管窺一斑。⑦截至2009年,東盟是中國第4大貿易伙伴；中國是東盟第3大貿易伙伴?？梢灶A見的是,隨著中國—東盟自由區最后在區域投資上達成協議,自由貿易區的全面建成必將使區域內的經濟一致性更為明顯。然而不可忽視的是,區域內政治利益分歧的持續存在對區域合作的影響。尤其是領土紛爭所帶來的政治利益分歧,致使區域內各方在合作保護海洋環境上意愿的缺失。國內政治意愿的缺失造成整個東亞海區域內的環境保護至今無所適從,進而又導致各方共同陷入了一種尷尬的境地：即尋求合作則面臨明顯的政治分歧；規范合作闕如卻面臨巨大的環境風險。雖然在其他區域內也存在領土爭端的先例,但南(中國)海區域內領土爭端的歷史淵源加之區域內經濟發展現狀,使得其并不能像其他區域那樣先行解決爭端,而后再談環境保護合作的相關事宜。此外,由于日本和美國對作為交通要塞的馬六甲海峽的干預,區域內的政治利益格局又顯得更為復雜。概言之,本區域內經濟利益趨于一致,政治利益在短期之內難以趨同。這種情況,與20世紀70年代的地中海區域較為接近。

在西北太平洋區域,各沿海國之間在經濟上的相互依賴非常明顯。日本、韓國和俄羅斯一直都是中國最重要的貿易伙伴國家；相應地,中國在這些國家的對外貿易中也占有重要的位置。其中,韓國和日本在中國有著巨大的投資利益,中國和日本對俄羅斯能源的需求也加深彼此的聯系,區域內各方經濟利益上的盤根錯節使得彼此經濟利益的融合日漸加深,但與此同時政治利益格局卻相當復雜。區域內不存在一個大國主導下的霸權穩定,其現實情況更接近于一種動態的、脆弱的平衡。換言之,在本區域內,沒有一個國家可以如1976年之前法國在地中海區域那般,能夠憑藉一己之力來主導規范機制的形成。區域內的這種情況和波羅地海區域在20世紀70年代時更具一致性。

(二)東亞海域區域合作的法律制度構想

基于東亞海區域和地中海區域的相似性,本區域的海洋環境保護法律制度構建可以更多地借鑒地中海區域的做法和經驗,包括模式選擇以及路徑選擇。

在模式上,東亞海區域內周邊各國的發展現狀更適合選擇地中海區域所確立的綜合—分立模式,或者說框架公約—議定書模式。之所以這么說,是因為在公約—議定書模式下,各方可以通過締結框架公約奠定和確認合作的基礎；而在具體領域達成的議定書,則可以適應各方經濟發展水平的不同以及由經濟發展水平決定的履約能力差異。這種模式容許各方在政治利益上存在一定差異,也不要求各方的履約能力一致,其適用空間與北?！獤|北大西洋區域的分立模式相比更具有彈性,對于東亞海區域這種政治利益存在差異,經濟發展水平不一致但經濟利益融合度越來越高的區域來說,無疑最具有借鑒價值。

在東亞海區域,當前各方所應重視的是區域框架公約的締結；在達成公約的同時依據區域內的海洋環境實際,確認需要各方采取具體措施以保護海洋環境的領域,以確定將來議定書的內容。根據前文對地中海區域綜合—分立模式的分析,可以看出,東亞海區域意欲實現海洋環境保護上的制度性合作,必須有一個推動性的力量。就外部推動力而言, UNEP是不二之選；就內部推動力而言,中國則更為適合。但是,中國若要發揮內部推動力的作用,則必然要從國內制度的構建上入手,一是要強化區域經濟發展所帶來的利益趨同效果,以此夯實和擴大各方的合作基礎；二是要加強中國與東盟之間的海洋環境保護合作,對區域內的海洋環境實際有切實的理解和體會,以此真正推動符合區域實際的合作法律制度構建。

(三)西北太平洋區域合作構想

從西北太平洋區域的實際情況來看,該區域和波羅的海區域最初的情形有頗多類似之處：如政治利益的對立、經濟利益融合的開始、內部主導力量的缺乏和外部推動力量的存在等等。而這些林林總總的類似因素,也表明了該區域的合作,可以從波羅的海區域已有的經驗中獲得某些有益的啟示。

從波羅地海區域合作保護海洋環境法律制度的發展經驗看,本區域不應求急求某一具體領域內制度的單獨構建,而是更宜于在達成綜合性海洋環境保護公約的過程中,自然而然地解決具體制度的構建問題。之所以這么說,是因為在采用綜合模式的一攬子解決辦法下,西北太平洋區域的各方才有可能進行富有余地的政治談判,以有效地平衡各方的政治利益訴求差異。

法律制度的形成,是各方利益對話的最終后果；也只有積極參與到具體法律制度的構建過程,相關的利益才能得到最有效的保護。中國在該區域的經濟利益以及政治利益都十分明顯,而對自身利益的維護與落實不可能借助他人之手實現。因此,如何實現該區域海洋環境保護法律制度的構建,并最終實現對自身經濟和政治利益的維護,是中國必然要考慮的問題。具體來說,一是要借助已有的推動力量即韓國的努力；二是中國應在今后的相關談判和國際會議上更積極地促成各方對海洋環境法律保護途徑的認可,促成相關條約的締結和法律制度的構建。

區域合作保護海洋環境法律制度的發展表明,在屬于閉海和半閉海的區域海洋內,海洋環境對沿海各國的發展具有重要的基礎性作用。海洋環境一旦被破壞,受到直接和最嚴重影響的必然是也只會是沿海各國,這決定了區域合作途徑是最好的甚至是唯一的選擇。區域內的政治和經濟利益會法律制度構建產生影響,但這種影響只是對合作形式的影響,而不能錯誤地理解為是對合作本身的決定性影響。區域海洋法律制度自20世紀70年底確立以來即在短短數十年之間得到國際社會的認同,也能證實這一觀點。然而就是在這種國際社會廣泛認同海洋環境保護和區域合作保護區域海洋的背景下,中國所在的兩個區域去遲遲未能達成相關的合作協議,這實在不是一個值得有半點慶幸的狀況。

目前在東亞海區域和西北太平洋區域,各方的合作所憑借的都是不具法律約束力的政策。這種做法的優勢在于,各國對采用法律制度所會帶來的未可知的法律義務的擔憂被打消。但是,其劣勢也很明顯。一旦事故發生,各方的合作并無既定的規范可以遵循,這意味著即便是不履行義務的一方也可以不承擔責任。易言之,對那些怠于履行合作義務的責任者的追究也將會無章可循。而一旦出現這種后果,各方的合作也就必然會陷入僵局。雖然從歷史上第一個區域合作保護海洋環境的實踐上看,法律制度不過是亡羊補牢的產物；但是,這并不意味著在東亞海區域和西北太平洋區域的法律制度構建上也應當步履緩慢、姍姍來遲,甚至等到重大海洋環境事故發生之后再倉皇應對。相反,海洋環境的重要性已經決定了這兩個區域的合作是不可回避的,而中國在這兩個區域內所具有的重大利益,決定了中國更應該積極推動區域合作法律制度的構建,以保證本國利益在區域法律制度形成之后獲得適當的體現和保護。

[1]UNEP About Regional Seas Programme[EB/OL]http://www.unep.org/regionalseas/About/default.asp,2006-06-20/ 2011-03-14.

[2]Davod Axford＆Colin Davies The Breaking-up of the oil tanker Torrey Canyon[EB/OL]http://www.axfordsabode.org.uk/ torreycn.htm,2007-02-24/2011-03-14.

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[4]United Nations Open-ended Informal Consultative Processestablished by the General Assembly in its resolution 54/33 in order to facilitate the annual review by the Assembly of developments in ocean affairs(Third Meeting,8-15 Ap ril 2002),p.64,B. Regional cooperation,no.1.

[5]GAVOUNEL I,MARIA.New Forms of Cooperation in the Mediterranean System of Environmental Protection [A]. NORDQU IST,M YRON H.＆MOORE,JOHN NORTON. The Stockholm Declaration and Law of the Marine Environment[C].Leiden；Boston：Martinus Nijhoff Publishers, 2003.223.

[6]ANDRESEN,STEINAR.The North Sea and Beyond：Lessons Learned[A].VALENCIA,MARK J..M aritime Regime Building[C].The Hague：Kluwer Law International,2001. 68.

[7]Regional Profile,Northw est Pacific Region[EB/OL].p.6. [2011-3-10]. http://www. unep.org/regionalseas/p rogrammes/unp ro/nwpacific/instruments/r_p rofile_nowpap.pdf

[8]交通部.交通部關于發布中國主要港口名錄的公告[EB/OL]. [2011-3-10].http:/www.lawon.cn/flfg/search.do?method =find_by_id＆id=115044.

[9]谷歌地圖：日本[EB/OL].[2011-3-10].http://ditu.google. cn/maps?hl=zh-cn＆tab=w l.

[10]中國-東盟關系 [EB/OL].http://www.asean-china-center. org/2010-04/22/c_13262771.htm,2010-04-22/2011-03-14.