關(guān)于國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案的編制依據(jù)和要求的規(guī)定

■ 國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)綜合辦公室

《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》第十六條規(guī)定：“國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃和國(guó)防動(dòng)員實(shí)施預(yù)案，根據(jù)國(guó)防動(dòng)員的方針和原則、國(guó)防動(dòng)員潛力狀況和軍事需求編制。軍事需求由軍隊(duì)有關(guān)部門按照規(guī)定的權(quán)限和程序提出。國(guó)防動(dòng)員實(shí)施預(yù)案與突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案應(yīng)當(dāng)在指揮、力量使用、信息和保障等方面相互銜接。”

國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和戰(zhàn)備計(jì)劃的組成部分，是國(guó)防動(dòng)員準(zhǔn)備和實(shí)施的依據(jù)。本條參照相關(guān)行政法規(guī)，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)編制國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案的主要依據(jù)和要求作出了規(guī)定。

一、國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃和實(shí)施預(yù)案的編制依據(jù)

本條第一款規(guī)定，編制國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃和實(shí)施預(yù)案，應(yīng)當(dāng)以國(guó)防動(dòng)員的方針和原則、國(guó)防動(dòng)員潛力狀況和軍事需求為依據(jù)。

一是根據(jù)國(guó)防動(dòng)員的方針和原則編制動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案。國(guó)防動(dòng)員的方針和原則是國(guó)防動(dòng)員基本規(guī)律的集中體現(xiàn)，對(duì)動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案的編制起著統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用。本法第四條規(guī)定：“國(guó)防動(dòng)員堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合、寓軍于民的方針，遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全民參與、長(zhǎng)期準(zhǔn)備、重點(diǎn)建設(shè)、統(tǒng)籌兼顧、有序高效的原則。”其中，“平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合、寓軍于民”的方針，是指導(dǎo)國(guó)防動(dòng)員活動(dòng)的綱領(lǐng)性、核心性思想；“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全民參與、長(zhǎng)期準(zhǔn)備、重點(diǎn)建設(shè)、統(tǒng)籌兼顧、有序高效”的原則，則反映國(guó)防動(dòng)員一般規(guī)律。這一方針和原則，適用于組織指導(dǎo)國(guó)防動(dòng)員各個(gè)領(lǐng)域的活動(dòng)，也是各級(jí)各部門編制國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案的基本依據(jù)。同時(shí)，編制國(guó)防動(dòng)員的專項(xiàng)計(jì)劃和實(shí)施預(yù)案，還應(yīng)當(dāng)在遵循本法規(guī)定的國(guó)防動(dòng)員方針、原則的基礎(chǔ)上，以本領(lǐng)域具體的動(dòng)員方針、原則為依據(jù)。這些具體的動(dòng)員方針、原則，在國(guó)家其他動(dòng)員法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件中作了規(guī)定。如人民防空法第二條規(guī)定：“人民防空實(shí)行長(zhǎng)期準(zhǔn)備、重點(diǎn)建設(shè)、平戰(zhàn)結(jié)合的方針，貫徹與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展、與城市建設(shè)相結(jié)合的原則。”國(guó)防教育法第四條規(guī)定：“國(guó)防教育貫徹全民參與、長(zhǎng)期堅(jiān)持、講求實(shí)效的方針，實(shí)行經(jīng)常教育與集中教育相結(jié)合、普及教育與重點(diǎn)教育相結(jié)合、理論教育與行為教育相結(jié)合的原則。”國(guó)防交通條例第三條規(guī)定：“國(guó)防交通工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、全面規(guī)劃、平戰(zhàn)結(jié)合的原則。”從總體上看，根據(jù)國(guó)防動(dòng)員方針、原則編制國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案，應(yīng)當(dāng)貫徹科學(xué)發(fā)展觀提出的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的根本要求，將國(guó)防動(dòng)員的方針、原則具體化，并切實(shí)貫徹到動(dòng)員計(jì)劃和實(shí)施預(yù)案之中，統(tǒng)籌考慮國(guó)防與經(jīng)濟(jì)、平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)、政府與軍隊(duì)之間的關(guān)系，緊緊依托經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展促進(jìn)國(guó)防動(dòng)員建設(shè)，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與國(guó)防動(dòng)員活動(dòng)，注重打牢國(guó)防動(dòng)員建設(shè)基礎(chǔ)，有重點(diǎn)分層次地組織國(guó)防動(dòng)員準(zhǔn)備與實(shí)施，著力提高快速反應(yīng)和持續(xù)動(dòng)員能力。

二是根據(jù)國(guó)防動(dòng)員潛力狀況編制動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案。國(guó)防動(dòng)員能力依賴于國(guó)防動(dòng)員潛力的狀況。經(jīng)濟(jì)潛力決定國(guó)防動(dòng)員的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，人員潛力決定國(guó)防動(dòng)員的力量資源，文化潛力決定國(guó)防動(dòng)員的精神動(dòng)力，社會(huì)潛力決定國(guó)防動(dòng)員的社會(huì)環(huán)境，等等。各種潛力狀況反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可動(dòng)員程度和可承受能力，直接影響國(guó)防動(dòng)員的準(zhǔn)備與實(shí)施，對(duì)確定國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案的目標(biāo)任務(wù)起著支撐和制約作用。國(guó)防動(dòng)員潛力大小取決于國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化以及領(lǐng)土、人口和資源等條件，體現(xiàn)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總量，國(guó)防建設(shè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比例關(guān)系，軍民兩用設(shè)施、產(chǎn)品和技術(shù)的開發(fā)情況，國(guó)防動(dòng)員建設(shè)的結(jié)構(gòu)和布局等。動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案編制不能脫離國(guó)防動(dòng)員潛力的實(shí)際狀況，確立的目標(biāo)和任務(wù)應(yīng)當(dāng)與國(guó)防動(dòng)員潛力的規(guī)模、質(zhì)量相符合。依據(jù)本條規(guī)定，編制國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合實(shí)際，在全面準(zhǔn)確掌握國(guó)防動(dòng)員潛力情況的基礎(chǔ)上，正確處理需要與可能的關(guān)系，合理確定國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案的目標(biāo)任務(wù)，保證國(guó)防動(dòng)員的準(zhǔn)備、實(shí)施與動(dòng)員潛力狀況相適應(yīng)，防止因制定過高的目標(biāo)而使計(jì)劃、預(yù)案難以執(zhí)行和落實(shí)。

三是根據(jù)軍事需求編制動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案。本條所稱的軍事需求，是指軍隊(duì)為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)或其他軍事威脅，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等領(lǐng)域的各類需要。國(guó)防動(dòng)員以維護(hù)國(guó)家安全、保障打贏戰(zhàn)爭(zhēng)為根本目的，軍事需求對(duì)國(guó)防動(dòng)員起著牽引作用，是編制動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案的基本依據(jù)。沒有軍事需求，便沒有國(guó)防動(dòng)員；不明確軍事需求，國(guó)防動(dòng)員工作便是無的放矢。冷戰(zhàn)期間，美、蘇兩國(guó)奉行全球擴(kuò)張戰(zhàn)略，確定了大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)的軍事需求，制訂了大規(guī)模動(dòng)員的計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案。冷戰(zhàn)結(jié)束后的歷次局部戰(zhàn)爭(zhēng)中，由于戰(zhàn)爭(zhēng)目標(biāo)限定在某一方面或某一地區(qū)，相關(guān)國(guó)家的動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案確定的動(dòng)員規(guī)模和程度也相對(duì)有限。依據(jù)本條的規(guī)定，在編制國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案時(shí)，應(yīng)當(dāng)站在國(guó)家安全戰(zhàn)略全局的高度，貫徹新時(shí)期軍事戰(zhàn)略方針，適應(yīng)建設(shè)信息化軍隊(duì)、打贏信息化戰(zhàn)爭(zhēng)的要求，著眼軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備的重點(diǎn)，根據(jù)軍隊(duì)提出的軍事需求，合理確定國(guó)防動(dòng)員的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，最大限度地滿足軍隊(duì)建設(shè)和作戰(zhàn)的需要。

二、國(guó)防動(dòng)員實(shí)施預(yù)案與突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案相銜接

本條第二款規(guī)定，國(guó)防動(dòng)員實(shí)施預(yù)案與突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案應(yīng)當(dāng)在指揮、力量使用、信息和保障等方面相互銜接。這是對(duì)編制國(guó)防動(dòng)員實(shí)施預(yù)案的特殊要求。國(guó)防動(dòng)員實(shí)施與突發(fā)事件應(yīng)急處置同屬危機(jī)管理范疇，兩者的建設(shè)和功能互通性強(qiáng)。國(guó)防動(dòng)員系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件中，能夠發(fā)揮重要作用。如1998年抗擊特大洪水災(zāi)害、2003年抗擊“非典”疫情、2008年抗擊嚴(yán)重低溫雨雪冰凍災(zāi)害和“5·12”汶川特大地震抗震救災(zāi)中，國(guó)防動(dòng)員系統(tǒng)投入了大量的力量，發(fā)揮了重要作用，作出了重要貢獻(xiàn)。而未來一旦發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，國(guó)家用于突發(fā)事件應(yīng)急處置的人力、物力、財(cái)力，同樣可以用于國(guó)防動(dòng)員的實(shí)施。在應(yīng)對(duì)因戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)的嚴(yán)重危及社會(huì)公共安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的突發(fā)事件時(shí)，需要國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制與國(guó)防動(dòng)員機(jī)制密切配合，整合社會(huì)各方力量共同處置。加強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員系統(tǒng)與國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合，在很大程度上取決于雙方預(yù)案的相互銜接。只有做到預(yù)案相互銜接，才能確保平時(shí)建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，確保急時(shí)、戰(zhàn)時(shí)的實(shí)施活動(dòng)形成合力。本條第二款首次以法律的形式，明確規(guī)定了國(guó)防動(dòng)員實(shí)施預(yù)案與突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案的相互銜接，這種銜接是雙向銜接而不是單方面的，即編制國(guó)防動(dòng)員實(shí)施預(yù)案應(yīng)當(dāng)搞好與突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案的銜接，編制突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案同樣也要搞好與國(guó)防動(dòng)員實(shí)施預(yù)案的銜接。根據(jù)本款規(guī)定，這種銜接主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

一是在指揮方面的銜接。國(guó)防動(dòng)員實(shí)施與突發(fā)事件應(yīng)急處置的指揮具有共性，都由軍地雙方共同參與。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第八條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門和下級(jí)人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。”各級(jí)國(guó)防動(dòng)員組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)也是由軍地雙方共同組成的，本法第三條規(guī)定，建立健全與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制相銜接的國(guó)防動(dòng)員體系。

二是在力量使用方面的銜接。國(guó)防動(dòng)員力量主要包括民兵、預(yù)備役部隊(duì)和各類專業(yè)保障隊(duì)伍；突發(fā)事件應(yīng)急處置力量除現(xiàn)役部隊(duì)外，主要包括地方專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、各種社會(huì)團(tuán)體和非政府組織、志愿者等。兩者既有區(qū)別又相互聯(lián)系，職能上有相近和重疊之處，只是具體組織形式和使用重點(diǎn)不同。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第十四條規(guī)定：“中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)和民兵組織依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定以及國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的命令，參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作。”本法對(duì)公民和組織擔(dān)負(fù)國(guó)防勤務(wù)、參與戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害的預(yù)防與救助等作了明確規(guī)定，國(guó)防法、人民防空法、民兵工作條例等法律法規(guī)，也對(duì)民兵預(yù)備役人員參與保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)秩序等作出了規(guī)定。

三是在信息方面的銜接。突發(fā)事件應(yīng)急處置行動(dòng)節(jié)奏快、方式多樣，參與力量多元，對(duì)信息的依賴性大。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的實(shí)踐表明，國(guó)防動(dòng)員系統(tǒng)與應(yīng)急管理系統(tǒng)搞好信息方面的相互銜接非常必要。在汶川抗震救災(zāi)中，各地抗震救災(zāi)指揮部及時(shí)向動(dòng)員部門通報(bào)災(zāi)情，動(dòng)員部門利用國(guó)防動(dòng)員潛力統(tǒng)計(jì)調(diào)查成果主動(dòng)為有關(guān)部門提供信息咨詢服務(wù)，大大提高了雙方應(yīng)急處置的組織指揮效率。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第三十七條規(guī)定：國(guó)務(wù)院建立全國(guó)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)。第三十三條規(guī)定：國(guó)家建立健全應(yīng)急通信保障體系，完善公用通信網(wǎng)，建立有線與無線相結(jié)合、基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)與機(jī)動(dòng)通信系統(tǒng)相配套的應(yīng)急通信系統(tǒng)，確保突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的通信暢通。人民防空法、國(guó)防交通條例等法律法規(guī)，對(duì)國(guó)防動(dòng)員一些領(lǐng)域的信息建設(shè)問題作了規(guī)定。搞好國(guó)防動(dòng)員實(shí)施預(yù)案與突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案在信息方面的相互銜接，國(guó)防動(dòng)員部門與應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，健全信息流通渠道，優(yōu)化信息流通環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)及時(shí)的雙向信息流通，保證信息資源共享和情報(bào)互通。

四是在保障方面的銜接。突發(fā)事件應(yīng)急處置行動(dòng)需要強(qiáng)有力的物資裝備保障。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，搞好國(guó)防動(dòng)員系統(tǒng)與應(yīng)急管理系統(tǒng)在保障方面的相互銜接，有利于實(shí)現(xiàn)保障資源共享和保障效益最大化，提高應(yīng)急處置效能。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第三十二條規(guī)定，國(guó)家建立健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，完善重要應(yīng)急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥和緊急配送體系。設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府和突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)地區(qū)的縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的儲(chǔ)備制度。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、供給。本法第六章、第十章對(duì)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備與調(diào)用、民用資源征用與補(bǔ)償?shù)茸髁艘?guī)定。依據(jù)法律規(guī)定，國(guó)防動(dòng)員系統(tǒng)與應(yīng)急管理系統(tǒng)都掌握有可供動(dòng)員使用的應(yīng)急資源，具有在法律規(guī)定權(quán)限內(nèi)調(diào)動(dòng)各類資源的能力。在編制國(guó)防動(dòng)員實(shí)施預(yù)案和突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案時(shí)，應(yīng)當(dāng)搞好各類應(yīng)戰(zhàn)物資裝備與應(yīng)急救援物資、應(yīng)急處置裝備、生活必需品等保障方面的銜接，理順保障主次關(guān)系，合理區(qū)分保障任務(wù)，明確保障方法途徑，努力做到統(tǒng)一部署和聯(lián)合保障，形成整體保障合力。