對推進國防動員與應急管理體系銜接的思考

■ 深圳警備區司令員 鐘志堅

國防動員與政府應急管理，是目前在我國并存運行的兩種危機管理體系。前者側重于應對戰爭及軍事危機，后者側重于應對公共突發事件及自然災害。從多年實踐來看，由于二者在組織領導、資源力量和根本目的上具有相似性，不可避免地帶來了職能交叉、多頭管理、資源分散等問題。因此，從維護國家安全和社會穩定需要的大局出發，從雙贏的角度積極推進兩大體系銜接，既有利于發揮政府在國防動員活動中的主體作用，推動國防動員建設科學發展，也有利于整合國家危機管理資源，在更高層次、更深程度、更廣范圍上實現應急應戰一體化。兩大體系的銜接，由于涉及編制體制方面的因素，具體運行中需要重點把握以下幾點。

抓住地方行政體制改革契機，努力推進國防動員與應急管理在組織體系上的銜接。推進國防動員與應急管理體系銜接，首先必須改變兩大體系分立的狀況，抓住地方大部制改革契機，整合機構、融合職能、逐步推進。一是成立“軍地一體”聯合決策機構。目前，負責國防動員決策的國防動員委員會和負責處置突發事件決策的應急管理委員會，其組成人員均是黨政軍主要領導，人員不可避免要交叉任職。為精簡機構，可考慮將兩個機構予以合并，形成一個機構兩副牌子的格局。從國防動員領導機構的編成編組、職能定位、指揮關系、職責任務等方面，盡快完善軍地合成、集中統一、權威高效的領導體制。同時，嚴格區分平時與戰時的工作目標、工作重點、工作方法等，避免平時與戰時混淆與混亂，真正建立起具有應急與應戰雙重功能的組織指揮與協調機構。二是建立“平戰一體”業務職能機構。組織計劃、協調監督，是國防動員與應急管理機制中最為復雜的環節，沒有責權并重的權威機構難當此任。為建立堅強有力的綜合協調機構，可將國防動員委員會的綜合辦公室、人民防空辦公室與應急辦公室合并，組成“國防動員與應急管理局”或“危機管理局”，成為政府編制序列中獨立的職能部門、“國防動員和應急管理委員會”或“危機管理委員會”的辦事機構和《國防動員法》、《突發公共事件應對法》的具體執法單位。三是積極推進動員職責與危機管理職能社會化。從“應戰”與“應急”的實際情況來看，需要黨政各個系統以及社會團體共同擔負動員與危機管理任務。因此，應在政府有關職能部門建立動員與應急管理專門工作機構，平時負責應急管理和本行業的動員建設，戰時負責國防動員任務的落實。根據擔負任務的輕重，采取專職或兼職的辦法確定人員編成，對其職責做出具體規定，解決好政府有關部門在應急管理和國防動員建設中做什么、誰來做、怎么做的問題，切實將國防動員與應急管理納入黨政機關的“三定”（定職能、定機構、定編制）方案和具體業務工作之中，從而把動員與應急機構融入行政管理體系，從根本上解決合力抓落實的問題。

整合應急救援隊伍，努力推進國防動員與應急管理在力量體系上的銜接。推進國防動員與應急管理體系銜接，必須抓住應急救援力量建設這個重點，整合隊伍，融合聯建。一是軍地統建統管。著眼應急行動需要，以國防動員潛力為基礎，以應戰和應急預案為依據，以專門的救援隊伍為龍頭，以民兵預備役部隊為骨干，堅持平戰結合、專業對口、精干高效、靈活組建的原則，將國防動員和應急管理專業隊伍統一編組、有機整合，建設規模適度、精干實用、應急應戰一體的應急力量，做到同步規劃、同步建設、相互兼容。二是整合應急資源。首先，整合信息資源，建立軍地互聯互通、信息共享的應急指揮自動化平臺。將軍隊作戰指揮通信網、國防動員應急平臺、人防通信網等專用信息網絡與政府應急平臺有效連接，建立制式統一、軍地兼容、橫向互聯、縱向貫通，集數據采集、信息傳輸、指揮控制、輔助決策和安全保密等功能于一體的信息平臺。其次，整合物資儲備資源，建立動員與應急一體的物資儲備中心。在保證滿足戰時動員物資需求的前提下，將應急物資與動員物資聯合儲備。通過動員潛力調查，把分散在各個行業、系統的資源進行預編整合，提高儲備的層次和技術含量。采取實物儲備與能力儲備相結合的方法，進行集約儲備，提高儲備的質量效益，為快速動員、聯合動員和持續動員提供堅實保障。第三，整合各種運力資源，因地制宜地形成快速保障力。依托現有公路、鐵路、水路、民航等交通運輸設施，整合軍地運輸力量，建立應急物資和隊伍的快速運輸通道，形成聯合應急運輸網絡及協調機制。三是合理進行編組。著眼可能擔負的反恐維穩、抗洪救災、海上搜救、礦山救護、危險化學品應急救援、醫療救護等應急任務，堅持分類管理、條塊結合、屬地為主的原則，采取對口征集、劃區儲備的方法，將地域相鄰、專業相近、任務相同、類型相似的分隊予以整合儲備，并根據任務需求，合理確定建設規模，區分輕重緩急，分步驟、有重點地搞好應急力量建設。同時，要適應形勢發展靈活確定編組模式：在編組單位上，應選擇黨政機關、人員相對穩定、專業救援器材較多的單位；編組對象上，應優先選拔轉業退伍軍人、專業對口人員、高學歷技術人員等年齡適當、工作固定、業務熟練、便于集中的人員；編組方法上，要走企事業單位獨立編、行業系統垂直編、街道（社區）統一編的“三結合”編組路子，形成應對兩種威脅的整體力量結構體系。

注重科學規范，努力推進國防動員與應急管理在制度體系上的銜接。推進國防動員與政府應急管理體系銜接，必須注重科學規范，完善規章制度。一是通過立法明確國防動員系統參與應急管理的職能。當前，從國家已經出臺的法律法規看，國防動員的職能仍側重于戰時把動員潛力轉化為國防實力，以維護國家的主權、統一、領土完整和安全。如《國防法》、《國防動員法》都明確規定：國家依照憲法規定宣布戰爭狀態，采取各種措施集中人力、物力和財力，領導全體公民保衛祖國，抵抗侵略。但對于動員系統參與社會應急管理方面的法規則過于原則和籠統，不便于操作執行。因此，各地區應依據國家出臺的法律法規，制定適合本地區特點的制度規定，保證國防動員體系參與應急行動有法可依、有章可循，為國防動員體系與應急管理體系整合創造實施條件。二是建立軍地聯合協調機制。國防動員與應急管理力量整合，涉及組織機構、力量編成、資源整合等諸多方面，只有軍地聯合，加強組織領導，國防和經濟建設一起抓，應戰應急同步建，才能保證力量整合的落實。為此，地方政府和軍隊應著眼應付可能發生的各種重大突發事件，建立軍地聯合協調管理機制，理順政府主導下的應急管理與協調機制，明確戰爭行動由軍隊牽頭組成聯合指揮部為主組織指揮，非戰爭行動由政府牽頭組成的聯合指揮部為主組織指揮。通過對應急力量的統一建設、統一管理和統一使用，健全和完善情報信息共享機制、聯合預測預警機制、軍警民應急聯動機制、聯合信息發布機制等，確保動員體系與應急管理體系力量有效整合。三是編制應急應戰預案。編制預案是突發公共事件應急準備工作的核心內容，是保證迅速、有序、有效開展應急與救援行動的重要依據。不同類型、不同情況的突發公共事件，對參與應急救援的機構、部門、人員、技術、裝備、設施、物資等有不同的要求。國防動員體系與地方應急體系力量整合，必須在應急預案中有具體體現，通過編制預案統籌協調各支應急力量的行動，明確國防動員系統力量在應急行動中的具體任務、組織領導與職責，隊伍編成、使用裝備、物資、有關保障及合作對象等，為動員系統參與應急行動提供依據，保證各支力量之間密切配合、形成合力。