我國環(huán)境刑事立法政策的回顧與前瞻

牛忠志,鐘家玉

(1.山東科技大學,山東 青島 266510;2.榮昌縣人民法院,重慶 榮昌 402460)

在法治社會中,一方面,由環(huán)境問題的重要性和嚴峻的形勢所決定,保護環(huán)境資源和制裁環(huán)境危害行為離不開完善的法律體系,更離不開其中的刑法;另一方面,由刑法在整個法律體系中的保障法地位和環(huán)境侵害具有相當程度的價值正當性(或者說社會有用性)決定了刑法介入環(huán)境保護時又不能“太過”,而應當堅持間接干預原則和最后手段原則[1]。這可以說是當代任何國家對刑法調整環(huán)境資源犯罪的總體定位。但是,若用這一策略來指導某個具體國家特定時期對于環(huán)境犯罪的刑事立法未免過于宏觀,故需進一步具體化。那么,未來一個時期我國的環(huán)境刑事政策應該怎樣選擇呢?這需要在對我國環(huán)境刑事立法政策進行回顧的基礎上的前瞻。

一、改革開放以來我國環(huán)境犯罪的立法回顧

(一)1979年至 1997年

1979年《刑法》在“破壞社會主義經(jīng)濟秩序罪”一章只規(guī)定了 3種環(huán)境犯罪,即盜伐、濫伐林木罪,非法捕撈水產(chǎn)品罪和非法狩獵罪;此外,以其他方法危害公共安全罪、重大責任事故罪、危險品肇事罪等犯罪中包含著對造成重大環(huán)境污染或破壞環(huán)境的危害行為的懲罰。自此之后直至1996年底,國家在相繼頒布的單行刑法和附屬刑法中增設了許多環(huán)境犯罪及其有關的犯罪。單行刑法如 1988年《關于懲治捕殺國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物犯罪的補充規(guī)定》規(guī)定了非法捕殺珍貴、瀕危野生動物罪;1988年《關于懲治走私罪的補充規(guī)定》規(guī)定了走私國家禁止出口的文物、珍貴動物及其制品的犯罪。在附屬刑法方面,首先,1979年《環(huán)境保護法(試行)》、1982年《海洋保護法》、1984年《森林法》、1984年《水污染防治法》、1986年《漁業(yè)法》、1987年《大氣污染防治法》、1989年《環(huán)境保護法》都專設條文以“比照”、“依照”援引立法方式設定了刑事責任條款;其次,1995年《大氣污染防治法》、1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、1996年的《水污染防治法》,分別以類推立法方式設定大氣污染罪,收集、儲存、處置危險廢物罪和水污染罪 3個新罪名。

1997修訂《刑法》,在統(tǒng)一吸收上述有關環(huán)境犯罪的基礎上,根據(jù)國家和社會現(xiàn)實情況增設了一些新的環(huán)境犯罪。以“破壞環(huán)境資源保護罪”為名專節(jié)規(guī)定在刑法分則第六章“妨害社會管理秩序罪”之下,共 9個條文 14種罪名。包括盜伐、濫伐林木罪;非法捕撈水產(chǎn)品罪;非法狩獵罪;非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪;非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物,珍貴、瀕危野生動物制品罪;重大環(huán)境污染事故罪;非法處置進口固體廢物罪;擅自進口固體廢物罪;非法占用耕地罪;非法采礦罪;破壞性采礦罪;非法收購盜伐、濫發(fā)的林木罪。與此同時,1997《刑法》還在第二章“危害公共安全罪”、第三章“破壞社會主義市場秩序罪”、第六章“妨害社會管理秩序罪”和第九章“瀆職罪”規(guī)定了許多可能與環(huán)境資源有關的犯罪。如,投放危險物質罪,過失投放危險物質罪,以危險方法危害公共安全罪,過失以危險方法危害公共安全罪,危險品肇事罪,走私核材料罪,走私珍貴動物、珍貴動物制品罪,走私珍貴植物、珍貴植物制品罪,走私廢物罪,環(huán)境監(jiān)管失職罪,違法發(fā)放林木許可證罪,非法批準征用、占用土地罪等[2]。

(二)1997年至今

1997年之后,2001年通過的《刑法修正案(二)》將刑法“非法占用耕地罪”擴容而修改為“非法占用農用地罪”。

2002年通過的《刑法修正案(四)》對環(huán)境資源犯罪作了較多的修改。第一,在刑法第 152條中增加一款,作為第二款:“逃避海關監(jiān)管將境外固體廢物、液態(tài)廢物和氣態(tài)廢物運輸進境,情節(jié)嚴重的,處五年以下有期徒刑,并處或者單處罰金;情節(jié)特別嚴重的,處五年以上有期徒刑,并處罰金?！毕鄳獎h去刑法第 155條第三項。第二,將刑法第 339條的第三款規(guī)定修改為:“以原料利用為名,進口不能作原料的固體廢物、液態(tài)廢物和氣態(tài)廢物的,依照本法第152條第二款、第三款的規(guī)定定罪處罰。”第三,修改了刑法第 344條,將“非法采伐、毀壞珍貴林木罪”修改為“非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪”;將犯罪行為從“非法采伐、毀壞”增加到“非法收購、運輸、加工、出售”,保護的范圍從“珍貴樹木”擴大到國家重點保護的所有植物及其制品。第四,修改了刑法第 345條非法收購盜伐、濫伐的林木罪的構成要件,取消了“以牟利為目的”和“在林區(qū)”的限定詞,并將“運輸明知是盜伐、濫伐的林木的,情節(jié)嚴重的行為”增加規(guī)定為犯罪等。

2009年通過的《刑法修正案(七)》將刑法第一百五十一條第三款修改為:“走私珍稀植物及其制品等國家禁止進出口的其他貨物、物品的,處五年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金;情節(jié)嚴重的,處五年以上有期徒刑,并處罰金。”增加了“國家禁止進出口的其他貨物、物品”的概括性規(guī)定。將刑法第 337條“逃避動植物檢疫罪”修改為“逃避動植物防疫、檢疫罪”,規(guī)定:“違反有關動植物防疫、檢疫的國家規(guī)定,引起重大動植物疫情的,或者有引起重大動植物疫情危險,情節(jié)嚴重的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金?！睂ⅰ疤颖軇又参餀z疫罪”修改為“逃避動植物防疫、檢疫罪”。

2011年通過的《刑法修正案(八)》將重大環(huán)境污染事故罪修改為:“違反國家規(guī)定,排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質,嚴重污染環(huán)境的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金;后果特別嚴重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金?！睂⒎欠ú傻V罪修改為:“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定,未取得采礦許可證擅自采礦,擅自進入國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦,或者擅自開采國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種,情節(jié)嚴重的,處三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并處或者單處罰金;情節(jié)特別嚴重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金?！睂@兩個犯罪的修改,都降低了入罪門檻,并把結果加重犯修改為情節(jié)加重犯,擴大了加重處罰的情形。

通過上述梳理可見,我國刑法對環(huán)境犯罪的立法顯現(xiàn)出從分散規(guī)定到集中規(guī)定,環(huán)境犯罪的設定由從少到多、法網(wǎng)由疏到密、懲罰力度由寬到嚴的立法軌跡。迄今已經(jīng)編制成了對環(huán)境危害行為較為嚴密的刑事法網(wǎng)。所以,總起來說,改革開放30多年來我國環(huán)境犯罪立法所貫穿的刑事政策一直是犯罪化和刑罰化。

二、寬嚴相濟的基本刑事政策下我國環(huán)境犯罪立法的未來走勢

我國環(huán)境犯罪立法的未來走勢,或者說我國未來的環(huán)境刑事立法政策,受國家“寬嚴相濟”基本刑事政策和當今我國環(huán)境政策的雙重制約。

(一)“寬嚴相濟”的基本刑事政策

一般意義上,政策是法律的靈魂,政策對法律的制定、解釋、執(zhí)法、司法都具有指導作用。改革開放 30年來我國的環(huán)境犯罪刑事立法的實踐也證明了這一點。但是,政策具有天然的靈活性,它因時因地而異。國家的政治經(jīng)濟文化條件發(fā)生了變化,政策也因此而變。我國當今已經(jīng)確立了“寬嚴相濟”的基本刑事政策。

2008年底中共中央《關于深化司法體制和工作機制改革的意見》明確表示要把“寬嚴相濟”的基本刑事政策上升為法律制度,使之既有利于控制社會治安大局,增強群眾安全感,又有利于減少社會對抗,促進社會和諧?！皩拠老酀钡幕拘淌抡呤菍ξ覈L期以來的刑事立法和刑事司法實踐經(jīng)驗教訓的總結,與“懲辦與寬大相結合”和“嚴打”刑事政策具有相同性又有顯著的區(qū)別,是對它們辯證否定的結果?！皩拠老酀卑ā皩挕焙汀皣馈眱蓚€側面。鑒于我國的重刑主義傳統(tǒng)和當前社會主義和諧社會建設決定了當今的“寬嚴相濟”的刑事政策應該立足于“寬”,并以“嚴”來矯正“寬”和輔助“寬”[3]。這一刑事政策作為我國的基本刑事政策,將全面地貫徹于未來我國的刑事立法、司法、刑事執(zhí)行等全部刑事法治領域中。環(huán)境刑事政策是寬嚴相濟基本刑事政策整體的有機組成部分。按說,對于環(huán)境犯罪,可以(能)“寬”,也可以(能)“嚴 ”,那么,到底應該是怎樣的呢?這取決于我國的社會現(xiàn)實情況和我國刑法的立法現(xiàn)狀。

(二)我國現(xiàn)行的環(huán)境政策

新中國成立,面對戰(zhàn)爭留下的爛攤子,百廢待興,需要發(fā)展。然而,建國之初好景沒有幾年,國家就進入了“文革”浩劫,十年的“斗私批修”割資本主義尾巴和階級斗爭為綱之下的“無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命”,加劇了中國的貧窮。及至上世紀 70年代末撥亂反正,實行改革開放,貧窮落后的現(xiàn)實再次強烈呼喚發(fā)展。國家提出了以經(jīng)濟建設為中心的政治綱領。

改革開放以來,國家在強調經(jīng)濟和社會發(fā)展的同時,一直要求注意對環(huán)境與資源的保護問題。我國環(huán)境保護在 70至 80年代形成過的“三大政策”(即“預防為主,防治結合”、“誰污染誰治理”、“強化環(huán)境管理”)和“八項制度”(即“環(huán)境影響評價”、“三同時”、“排污收費”、“目標責任”、“城市環(huán)境綜合整治”、“限期治理”、“集中控制”和“排污登記與許可證”)。90年代初,中國工業(yè)污染防治開始了從“末端治理”向全過程控制轉變、從分散治理向分散與集中治理相結合轉變,并且開始了清潔生產(chǎn)的試點。90年代中期開始提出和實施環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度、統(tǒng)一監(jiān)管分工負責制度、環(huán)保投入制度和公眾參與制度,以及強化環(huán)境稅費的征收和大幅度增加環(huán)保投入等政策措施,中國的環(huán)境政策逐步走向成熟與成功。在具體的政策手段和措施上,由主要依靠行政手段,逐步轉向主要依靠法律、經(jīng)濟和市場手段,同時運用必要的行政手段[4]。

但是,由于地方保護主義、不正確的政績觀和人們法制觀念的淡薄,對環(huán)境問題的嚴重性和重要性缺乏清醒的認識等因素,上述環(huán)境政策和環(huán)境制度的實際貫徹和執(zhí)行并不理想。時任國家環(huán)境保護總局局長周生賢在 2006年12月 12日召開的第一次全國環(huán)境政策法制工作會議上說,我國環(huán)保法制工作仍存在四大“軟肋”:一是經(jīng)濟、技術政策偏少,實用的政策偏少,政策間缺乏協(xié)調;二是現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)偏軟,可操作性不強,對違法企業(yè)的處罰額度過低,環(huán)保部門缺乏強制執(zhí)行權;三是地方保護主義嚴重干擾環(huán)境執(zhí)法,有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象還比較普遍,一些地方監(jiān)管不力的問題還很突出;四是執(zhí)法監(jiān)督工作薄弱,內部監(jiān)督制約措施不健全,層級監(jiān)督不完善,社會監(jiān)督不落實[5]。

如果說自改革開放至本世紀初,我們奉行“發(fā)展是硬道理”、“發(fā)展是第一要務”,在這樣的理念指導下,我國基本上也是重蹈著“先污染,后治理”的覆轍,那么,自 2006年以后,我國新的環(huán)境政策將是通過“節(jié)能減排”、“轉方式調結構”全面實行嚴格的環(huán)境保護政策。2006年第六次全國環(huán)境保護大會在北京召開,溫家寶總理參加會議并作了《全面落實科學發(fā)展觀加快建設環(huán)境友好型社會》的重要講話。會上,國家發(fā)改委、財政部、環(huán)保總局負責同志就貫徹《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》作了發(fā)言,山東、河南、四川省負責同志介紹了加強環(huán)境保護的經(jīng)驗做法,國務院副總理曾培炎作了大會總結講話。這次大會的召開是環(huán)境保護工作進入新的歷史發(fā)展階段的一個重要標志。我國環(huán)境保護雖然取得了積極進展,但環(huán)境形勢嚴峻的狀況仍然沒有改變。主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力,流經(jīng)城市的河段普遍受到污染,許多城市空氣污染嚴重,酸雨污染加重,持久性有機污染物的危害開始顯現(xiàn),土壤污染面積擴大,近岸海域污染加劇,核與輻射環(huán)境安全存在隱患。生態(tài)破壞嚴重,水土流失量大面廣,石漠化、草原退化加劇,生物多樣性減少,生態(tài)系統(tǒng)功能退化。發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題,在我國近 20多年來集中出現(xiàn),呈現(xiàn)結構型、復合型和壓縮型的特點。環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成了巨大經(jīng)濟損失,危害群眾健康,影響社會穩(wěn)定和環(huán)境安全。未來 15年我國人口將繼續(xù)增加,經(jīng)濟總量將再翻兩番,資源、能源消耗持續(xù)增長,環(huán)境保護面臨的壓力越來越大。鑒于人口資源環(huán)境問題成為我國社會主義初級階段的主要矛盾之一,所以,國家對處理環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展關系的指導思想進行了重大調整,把環(huán)境保護擺在了更加重要的戰(zhàn)略地位上[6]。

“一個法律永遠是那個時代的法律”,“與其說是立法者在創(chuàng)制法律,毋寧說是立法者在表述法律”。我國未來的環(huán)境刑事政策仍然應該堅守“寬嚴相濟”基本刑事政策的“嚴”的一面,而不能有任何松動。加之,我國現(xiàn)行刑法對破壞環(huán)境資源保護犯罪的立法規(guī)定仍有疏漏(突出的表現(xiàn)是有的危害環(huán)境的行為很嚴重但沒有規(guī)定為犯罪),犯罪的最高法定刑設置偏低(直接危害環(huán)境的犯罪的最高法定刑均不超過 10年有期徒刑),刑事制裁措施單一,缺乏環(huán)境犯罪的針對性(突出表現(xiàn)是缺乏環(huán)境資源的恢復性制裁措施)。因此,未來我國關于環(huán)境犯罪的立法繼續(xù)推進犯罪化進程——把有關的環(huán)境資源破壞行為(如增設破壞草原罪、噪聲污染罪等)進一步犯罪化;在制裁方面,將繼續(xù)加大刑罰制裁的力度,適當提高有的犯罪的最高法定刑限度,并且設置多元化的刑事制裁機制(如增加科處犯罪人恢復環(huán)境的制裁措施等)[7]。2011年 2月通過的《刑法修正案》(八)對環(huán)境犯罪的修改——降低重大環(huán)境污染事故罪、非法采礦罪這兩個犯罪的入罪門檻、擴大該二罪加重情節(jié)容量,也再次釋放了這種信號。

總之,在目前我國刑事立法總體不斷趨向“寬”的情況下,卻對環(huán)境犯罪的犯罪化和刑罰化體現(xiàn)了刑事政策的“嚴”的一面。這是當今我國環(huán)境問題的嚴峻性所決定的。

[1] 牛忠志.我國環(huán)境刑事立法政策的應然選擇[J].中國科技信息,2005(16):257.

[2] 牛忠志,朱建華.環(huán)境資源的刑法保護[M].北京:中國社會科學出版社,2007:3-4.

[3] 牛忠志.正確把握我國“寬嚴相濟”基本刑事政策[J].山東社會科學,2009(11):67.

[4] 林峰藝.我國環(huán)境政策的歷史演變及啟示[J].南方論刊,2009(9):56.

[5] 周生賢.我國環(huán)境保護環(huán)保政策法規(guī)仍存在四大“軟肋”[EB/OL].(2006-12-13).[2011-06-16].http://news.xinhuanet.com/environment/2006-12/13/content 5478736.htm.

[6] 王玉慶.新時期我國環(huán)境保護形勢與對策:在中國環(huán)境科學學會 2006年學術年會上的講話[N].中國環(huán)境報,2006-11-20(1).

[7] 牛忠志,朱建華.環(huán)境資源的刑法保護[M].北京:中國社會科學出版社,2007:536.

(責任編輯 張佑法)