淺談城市最低生活保障制度退出難的問題

■李靚

我國城市低保制度自建立以來經歷了十余年的發展，已初步達到了應保盡保的目標，但是，隨著政策覆蓋面積的擴大，低保政策在實際運行中出現的“退保難”問題日漸凸顯。本文主要從社會政策的角度分析城市低保制度在建立和運行過程中逐步顯現的“退出難”問題的現狀、成因，并嘗試探討低保退出機制與就業行為的相互促進關系，以此給出完善城市低保退出機制的政策建議。

一、問題的提出

城市低保制度在緩解城市貧困和維護社會穩定方面發揮著重要作用的同時，政策本身在實際運行過程中也出現了一些問題。尤其表現在城市低保對象的動態管理上，隨著城市低保覆蓋范圍的逐步擴大，受益人群也日漸增多。在政策基本實現應保盡保的同時，應退不退的現象也隨之出現。大部分受益者在獲得低保提供的實際利益之后便產生了長期依賴政策生活的念頭，而不愿意走出貧困陷阱。這種趨利性使得低保制度面臨著退出機制緩慢以及低保支出剛性增加的困境。本文將研究重點放在對政策出口的探討上，既是對低保政策的現實實施情況的反思，也是對國家的可持續發展戰略整體布局的一個微觀探索。

二、城市低保政策背景介紹

20世紀90年代初我國出現了城市貧困現象，產生原因主要是由于經濟體制轉軌中，產業結構調整和地區之間發展的不平衡，而造成的國有企業虧損增加、貧富差距加大。據調查，1995年度，城鎮貧困居民占全部城鎮非農業居民家庭人口的8.6%，約為2428萬人；全國城鎮貧困戶約為659萬戶，占全部非農業戶的7.6%。

在應對貧困問題的手段方面，根據國際經驗，除了經濟增長政策和措施外，另外一個有效的途徑是政府制定和實施社會救助政策。在80年代以前，我國曾實施了適應計劃經濟體制的城市貧困救助制度，80年代初開始，隨著市場經濟體制的逐步建立，中國的社會保障制度發生了較大變化，原有的“單位”保障制度逐步讓位于社會化的社會保障制度。自1999年9月28日國務院正式頒布了《城市居民最低生活保障條例》起，中國社會保障事業翻開了嶄新的一頁。

三、城市低保政策的具體實施

（一）城市低保政策的準入機制以及受益人群分析

城市低保政策的出臺一定程度上可以改善城市低收入群體和家庭的生活境況。但是，并不是所有的低收入家庭的條件都符合此項政策的福利享受要求，城市低保政策的準入機制對受益人群的資格進行審核，其中包括對低保對象的劃定和低保對象的申請流程的規定。就城市低保對象的劃定而言，主要包括以下三類；1.無生活來源，無勞動能力，無法定贍養人或撫養人居民；2.領取失業救濟金期間或失業救濟期滿仍未能重新就業，家庭人均收入低于城市最低生活保障的居民；3.在職人員和下崗人員在領取工資或最低工資基本生活費后，以及退休人員領取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障的居民。城市居民在申請低保的過程中需要按照政策規定經歷以下幾個步驟：1.凡符合保障人員條件的居民，本人寫出申請到所管轄的居委會申報。2.居委會根據申請情況采取入戶調查方式。3.居委會把調查結果及相關證明報送辦事處民政科核實。4.對符合條件的保障人員發放城市居民最低生活保障申請表，報區民政局審批。5.審批后對保障人員建檔、建卡管理，方能領取低保金。

在這樣的衡量標準下，城市低保政策的受益人群逐年增長，到目前為止基本已經實現了“應保盡保”的政策目標。然而，隨著政策覆蓋范圍的擴大，政府對于低保支出的財政壓力也在逐年增大。

（二）城市低保政策出口—退出機制分析

在《條例》中，國家和政府對于退出低保政策的具體操作并沒有給出詳細的闡述，只是寫到：享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情況發生變化的，應當及時通過居民委員會告知管理審批機關，辦理停發、減發或者增發城市居民最低生活保障待遇的手續。管理審批機關應當對享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情況定期進行核查。在就業年齡內有勞動能力但尚未就業的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應當參加其所在的居民委員會組織的公益性社區服務勞動。在以上的規定中，在條例頒布之初，對于政策的出口并沒有清晰的說明。比較模糊的政策規定試圖依靠受益人的自我道德約束感來實現顯然是行不通的。

在政策的實際運行過程中，“退出難”的問題也日漸顯現。一是退出機制不健全，被保人主動退保困難。被保者擺脫困境后，應及時退出低保，目前低保制度的退出機制反應較慢。二是對被保者缺乏相關的及時性收入調查監督機制。目前，民政部門和社區居委會對被保者經濟收入上的動態監控幾乎等于零，缺乏一套科學規范的標準。三是在退出機制操作上隨意性大。社區居委會采取一些“土辦法”和硬性規定的辦法來決定一個家庭是否應退出低保。

四、城市低保政策“退出難”的現實原因

（一）世界范圍內普遍的福利依賴問題

各個學者從自己的研究角度對福利依賴給出了不同的界定，有以下幾種。第一種是對福利依賴持一種消極的態度，把它看作問題和罪惡的根源。托馬斯·赫希爾等認為，在美國，對福利參與的看法有兩種：一是把它看作人們權利的體現；二是把它看作社會問題。第二種是一種客觀事實描述的態度，對福利依賴的客觀標準進行了界定。

“福利依賴“已經成為國際社會共同關注的熱點問題。在我國，低保政策伴隨出現的福利依賴同樣成為了政策實施的一大阻礙，給低保政策的退出機制的運行造成了難題。北京市民政局2003年一項調查顯示，低保對象中處在45歲以下就業年齡段者比例高達58.3%，但其就業率僅為6.5%。在低保對象中，失業者沒有再就業意愿比例高達46.6%。從國際通行的福利依賴定義出發，聯系中國實際，中國低保制度存在隱性福利依賴問題。

（二）低保退出機制與就業行為的關系

低保政策的實施過程中凸顯的“退出難“的問題除了與最初的政策設計有著密切的關系之外，享受低保過程中的就業困難和風險是低保戶難以退出低保的主要因素。

第一，從就業動機方面來看，救助對象是否愿意退出低保參加就業，從經濟學角度分析，在很大程度上是以對該事件的損益分析為基礎的。在討論社會救助和就業動機時，我們常常會用替代率，即家庭在領取低保時與參加就業時收入的比例，來衡量兩者的關系。但事實上，影響低保對象其退出決策的因素并不只包括就業所得和低保金喪失，因為參加就業除了增加收入外，還會讓家庭增加開支；退出低保讓他們喪失低保金和附帶福利。這些因素都會影響低保家庭是否愿意退出救助。在現行的低保標準下，低保替代率隨家庭規模呈快速線性增長。很多家庭并不能從再就業中獲得大大改善現有生活的信心，所以他們寧愿選擇維持現狀，保持長期吃低保的狀態。

第二，從就業成本和就業風險方面來看，工作開支上升也是影響低保對象無法退出救助政策的因素之一。工作開支主要包括餐費、通訊費、交通費等。一般情況下，低保戶就業的工作類型非常局限，還需要考慮求職與上班過程的費用。將收入和就業成本相減，最后成為低保戶純收入的只是很少一部分，甚至都低于低保時的資金福利。另一方面，就業風險也是很多低保戶在實現再就業過程中考慮的重要因素之一。工作的穩定性也是低保對象作出退出決策時要考慮的因素。由于目前我國大部分低保對對象往往年齡偏大、技術文化水平偏低，再就業能力較弱，他們往往只能從事一些非正規的工資低、穩定性差的就業崗位。

第三，從低保戶再就業政策支持方面來看，國家和政府對于低保戶再就業行為并沒有形成完整的激勵機制。低保對象文化程度低降低了他們的社會競爭力，在再就業方面又缺乏專業人員的指導和培訓。這就更加削弱了他們重新回歸勞動力市場的信心。再就業扶持政策的缺失以及不合理同樣減弱了低保戶實現再就業的積極性，更加固了他們長期吃低保的生活狀態。

五、完善低保退出機制的政策建議

（一）建立城市貧困人群生活狀態監測網絡

為及時掌握低收入群體生活狀況及其變化，實施動態化管理，應盡快建立城市貧困監測網絡。通過貧困監測制度的有效運行，切實把低收入群體生產和生活各方面變化情況以及呼聲、意見納入政策中，以便進行及時跟蹤監測并對癥下藥，建立與物價或國民收入的上漲的同步低保標準調整同步機制。

（二）采取低保漸退制，建立低保戶再就業援助制度

低保戶在就業初期，通常面對各種不穩定因素，因此應采取低保漸退制度，即低保戶工作以后可以在一段時間內繼續享有低保金，待其工作逐漸穩定后再退出低保，這是循序漸進的過程。這種低保漸退制度，不僅可以解決低保戶的后顧之憂，更有利于保障他們掌握生存技能，激發工作激情。對于有能力、有意愿自主創業的低保戶應適當給予政策、資金等方面的援助，增強低保戶的“造血”功能。

（三）使靈活的低保附帶福利成為促進就業的激勵因素

前面分析了低保附帶福利在一定程度上會抑制了人們工作的積極性。對于這一問題的解決，可以擴大附帶福利的享有資格，即由低保家庭擴大到低收入家庭或者有某種特殊困難家庭，或者弱化附帶福利對低保對象退出低保救助的影響。另一方面,對于那些介紹多次以上仍未成功就業的對象,不管是什么理由,只要沒有喪失勞動的相關證明，都應取消其附帶福利資格,以此來促進其就業。

（四）加強社會救助立法力度,強化自立自強的道德規范建設

一些低保對象采用弄虛作假騙領救助款物的思想根源是計劃經濟時期留下的不良的非道德心智模式,有貪圖占小便宜的思想欲念，原因在于一方面是受經濟利益所驅,另一方面則是因為其行為的機會成本不高,即違法力度的不夠。目前低保管理機構對救助對象違法行為如虛報或隱瞞實情、偽造證明材料等所采取的處理方法是追回其已經領取的救助款物,而無其他能夠起到威懾力的處罰手段。因此，應該加強對社會救助的立法和執法力度,加大對弄虛作假行為的懲處力度,情節較輕者終身取消低保資格,情節較重者則追究刑事責任。

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