完善我國食品召回制度的法律思考

田國興

2011年以來，我國食品安全亂象頻出，從“瘦肉精”到“染色饅頭”，從“毒血旺”到“黑心烤鴨”，再到最近的“思念”、“三全”水餃的“細(xì)菌門”，此起彼伏的食品安全事件拷問著我國的食品安全監(jiān)管制度。之所以出現(xiàn)這種情況，在一定程度上與我國的食品召回制度立法不完善有關(guān)。因此，完善我國的食品召回制度刻不容緩。

一、食品召回制度淵源

食品召回是指食品的生產(chǎn)者、經(jīng)營者對由其生產(chǎn)、進(jìn)口或者經(jīng)銷的食品存在可能危害消費(fèi)者健康、安全的缺陷時，從市場和消費(fèi)者手中收回問題食品并予以更換、賠償，以減少食品安全危害的活動。它是一種消除缺陷產(chǎn)品危害風(fēng)險的積極有效的補(bǔ)救措施。

食品召回從屬于產(chǎn)品召回范疇，食品召回制度本質(zhì)上是產(chǎn)品召回制度的一種細(xì)分。產(chǎn)品召回制度最早開始于上個世紀(jì)60年代的美國，美國國會于1966年頒布了《國家交通與機(jī)動車輛法》，該法案規(guī)定了缺陷汽車制造商有召回缺陷汽車、進(jìn)行免費(fèi)修理的義務(wù)，并由此確立了機(jī)動車產(chǎn)品召回制度。此后，該規(guī)定逐步延伸到了與食品安全和公共健康相關(guān)的其他領(lǐng)域，美國為此先后出臺了《聯(lián)邦肉產(chǎn)品檢驗(yàn)法》、《食品、藥品及化妝品法》等法案。

此后，食品安全逐步擴(kuò)及到其他國家，目前，世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)如日本、澳大利亞等國家基本上都有全面的食品召回制度。

二、我國食品召回制度的現(xiàn)狀

食品召回制度在我國建立較晚，我國最早關(guān)于食品召回的規(guī)定是國務(wù)院在2007年7月27日頒布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全、監(jiān)督管理的特別規(guī)定》。這是我國第一部關(guān)于食品召回的行政法規(guī)，標(biāo)志著食品召回制度在全國范圍內(nèi)的正式確立。為了進(jìn)一步完善我國的食品安全制度，2007年8月27日，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局以該特別規(guī)定為法律依據(jù)，正式頒布施行了《食品召回管理規(guī)定》。該規(guī)定針對食品召回制度進(jìn)行了較為全面的規(guī)定。2009年我國頒布實(shí)施了《食品安全法》，該法規(guī)定了國家建立食品召回制度。這部法律無疑對完善我國的食品召回制度起到了決定性的作用。

可以說，目前有關(guān)我國食品安全及其召回的立法在數(shù)量方面是比較多的，總體上也積累了一定的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是食品召回制度對于我國而言仍然存在諸多問題。

第一，我國有關(guān)食品召回法律體系尚不完善。食品召回體系涉及到食品的多個利益主體，并且涵蓋了市場監(jiān)管、法律責(zé)任承擔(dān)以及多個部門之間的相互協(xié)調(diào)等多個管理環(huán)節(jié)。因此，在食品召回的具體操作過程中，必然涉及到各個利益主體和各個管理部門，這就要求必須有一套非常具體的、切實(shí)可行的、責(zé)任到位的操作規(guī)范。

而我國目前雖然有《食品安全法》、《食品召回管理規(guī)定》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律法規(guī)，但是，針對缺陷食品的召回、防范和處理，法律規(guī)定過于原則，可操作性不強(qiáng)，缺乏一套科學(xué)完整的行之有效的食品召回法律體系。

第二，監(jiān)督管理部門眾多且職責(zé)不清。在我國，對食品安全負(fù)有責(zé)任的管理部門主要有農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、工商總局、環(huán)保總局等多個部門及其地方分支機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)部門都有監(jiān)督食品安全生產(chǎn)經(jīng)營的法定職責(zé)。應(yīng)當(dāng)說，眾多的管理部門會堵塞管理的漏洞，使食品安全更有保證，然而，多個部門對食品安全的管理容易產(chǎn)生管理交叉、職責(zé)不清、具體執(zhí)法主體缺位的問題。因此，在實(shí)際管理的操作過程中，經(jīng)常出現(xiàn)各個部門都在管理但又都不管理或者出現(xiàn)推脫責(zé)任的現(xiàn)象。

第三，我國食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢測技術(shù)有待提高。從國際范圍內(nèi)來看，完善的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢疫技術(shù)是確定食品召回的前提，缺乏科學(xué)的檢測手段和檢測標(biāo)準(zhǔn)，就無法評估食品是否安全，更談不上召回。目前，我國大約有食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)500項(xiàng)，這只是世界衛(wèi)生組織食品法典委員會制定食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量的1/8。2可見，我國食品方面缺乏明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和檢測技術(shù)。

第四，我國企業(yè)規(guī)模小且分散導(dǎo)致食品難以溯源。食品召回能夠順利進(jìn)行，必須具有良好的食品溯源制度。一些發(fā)達(dá)國家都建立了完備的食品溯源制度。美國規(guī)定與生產(chǎn)食品及動物飼料產(chǎn)品相關(guān)的單位應(yīng)及時建立記錄檔案，記錄盡可能詳細(xì)，通常包括單位名稱、負(fù)責(zé)人姓名、食品及動物飼料產(chǎn)品的來源或去處等等。

我國現(xiàn)在的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)數(shù)量龐大，企業(yè)規(guī)模小且分散，甚至還有一批非正規(guī)廠商，生產(chǎn)、經(jīng)營的許多食品連標(biāo)識都沒有，一旦發(fā)生食品安全問題，造成無從追尋廠家責(zé)任的結(jié)果。因此，我國的食品企業(yè)規(guī)模小且分散的現(xiàn)狀導(dǎo)致了食品難以溯源，一旦出現(xiàn)食品安全問題，導(dǎo)致責(zé)任無法追究，這也是制約我國食品召回制度完善的一個客觀因素。

三、我國食品召回制度的完善建議

與其他發(fā)達(dá)國家相比，我國的食品召回制度起步比較晚，立法不夠完善。一旦發(fā)生食品安全事件，不但消費(fèi)者的權(quán)益難以得到保護(hù)，而且企業(yè)也會因此承擔(dān)不必要的損失。因此，完善我國食品召回制度刻不容緩。

首先，完善食品召回法律法規(guī)。建章立制是根本，食品召回制度的建立需要一系列的法律法規(guī)來加以引導(dǎo)和規(guī)范，規(guī)定生產(chǎn)者、經(jīng)營者、進(jìn)口商、相關(guān)政府部門、消費(fèi)者各方的權(quán)利和義務(wù)，制定食品召回的具體操作程序，規(guī)定召回缺陷食品后對該食品的處理方法等等問題。只有這些問題在法律層面上有了系統(tǒng)的規(guī)定，才能保證食品召回的順利進(jìn)行。針對我國的具體情況，應(yīng)盡快明確食品召回的具體社會分工，制定缺陷食品的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，完善與食品召回相關(guān)的一系列的法律法規(guī)。

其次，要建立統(tǒng)一的行政監(jiān)督管理部門。我國目前食品安全監(jiān)管體系十分龐大，且分段管理、分工過細(xì)，造成職能重疊，無法有效解決食品安全問題。從國際范圍內(nèi)來看，食品管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立在國際上有兩種模式：一種是以美國為代表的非統(tǒng)一的食品管理機(jī)構(gòu)模式；一種是以澳大利亞為代表的集中統(tǒng)一食品管理機(jī)構(gòu)模式。在美國，設(shè)立兩個管理部門分別管理不同種類的食品，這兩個部門分工負(fù)責(zé)，管轄各自的食品召回的整個過程；澳大利亞在中央設(shè)立一個獨(dú)立的食品管理部門，食品召回由中央機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行負(fù)責(zé)。對此，應(yīng)根據(jù)我國自己的情況，參照澳大利亞統(tǒng)一管理的模式，建立一個獨(dú)立的食品安全管理部門，統(tǒng)一管理我國的食品問題。

其三，完善我國食品質(zhì)量檢測認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。有了科學(xué)的食品質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)，有利于及時發(fā)現(xiàn)市場上缺陷食品的存在。在我國近年來出現(xiàn)的食品安全事件中，其背后幾乎都缺少一個清晰合理的檢測標(biāo)準(zhǔn)。此外，我國目前的有關(guān)食品安全的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后，在技術(shù)內(nèi)容上與國際標(biāo)準(zhǔn)有很大差距。因此，完善我國食品質(zhì)量檢測認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)刻不容緩。

第四，應(yīng)當(dāng)建立完備的食品溯源制度。有了完備的食品溯源制度，就可以快速的找到責(zé)任人，以完成對食品的迅速召回，避免出現(xiàn)更大的損失。從國外來看，食品溯源體系的建立應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)推動，通過食品產(chǎn)業(yè)鏈上的各方參與來進(jìn)行實(shí)現(xiàn)。因此，對生產(chǎn)商、進(jìn)口商和經(jīng)銷商要求對進(jìn)入流通領(lǐng)域的食品必須有完備的信息記錄，并確保依據(jù)該來源記錄獲得有關(guān)該食品的所有信息。

第五，應(yīng)當(dāng)建立完善的食品召回責(zé)任保險。從市場上召回問題食品往往需要巨大的費(fèi)用，完全有可能使企業(yè)陷入嚴(yán)重的財務(wù)危機(jī)。食品召回責(zé)任保險制度在發(fā)達(dá)國家已實(shí)施多年，保險人可以借此轉(zhuǎn)移食品召回的風(fēng)險，同時，也可以激勵食物出產(chǎn)廠商避免隱躲暗藏食物缺陷問題的可能。從實(shí)際效果來看，食品召回責(zé)任保險不但為保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益發(fā)揮了很大作用，而且也大大提高了生產(chǎn)商和分銷商的聲譽(yù)和經(jīng)濟(jì)利益，成為消費(fèi)者和生產(chǎn)者“雙贏”的一種制度。因此，應(yīng)當(dāng)參照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，建立食品召回責(zé)任保險制度，以減少責(zé)任人召回食品產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失。

［1］凡真.美國的食品召回制度［J］.中國保健食品，2004.4.

［2］白田田.我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)僅2成接軌國際 名企頻出問題［J］.經(jīng)濟(jì)參考報.2011.11.