地方政府土地財政公共治理變革研究

婁成武，王玉波

（東北大學 文法學院，遼寧 沈陽 110819）

一、國內外相關研究與實踐狀況

（一）國外相關研究與實踐狀況

在私有制國家沒有“土地財政”這種稱謂，與之功能作用相似的是“土地財稅”。其實質是打破政府對土地經營管理的壟斷，而政府通過制定比較完善、成熟的法律和法規來保障市場機制順利運行的土地經營與財稅模式。從政府公共行政改革的角度來講，國外土地財稅收益的核心充分體現了當今“治理”理念。其主要包括：（1）美國有關土地的主要稅種和稅收屬于地方政府，目的是為地方公共服務設施等籌集資金。在法律層面規定，政府征用私人財產必須按市場價值予以公正賠償，[1]充分體現公私財產權利的平等。（2）俄羅斯的《聯邦稅收法典》規定，土地稅收在有關的預算收支中單獨開列并劃入地方預算收入。土地稅收只能用于整治、保護、開墾新土地等措施的撥款。[2]（3）德國土地稅收體系比較嚴密，房地產所有者須繳納個人所得稅和土地稅，土地的產權轉讓則要繳納土地購置稅或遺產稅。土地相關收支全部納入統一的財政預算，收入與支出全額分開概算，不允許收支相抵。[3]（4）澳大利亞將土地稅收作為增加城市管理資金的有效手段，為地方政府基礎設施建設提供資金支持。土地稅收將適用于整個城市的價值增量，而不是只將邊緣地區作為增值稅的征收對象。[4]

綜上，國外財稅體制對我國的主要經驗借鑒有：一是中央與地方各級政府之間在土地事權和支出責任上界限清晰，有利于建立高效順暢的土地調控體系；二是政府土地相關收支全都納入各級財政，實行統一規范的預算管理；三是財稅體制設計注重土地收益的合理分配，在促進社會公平方面起到了較好的效果；四是土地財稅管理制定了一系列詳盡而完善的法律體系，確保土地的公平交易。

（二）國內相關研究與實踐狀況

國內大部分學者認為，“土地財政”的根本起因源于1994年的分稅制改革不夠深入而導致的財稅體制問題及相關制度的缺陷。對土地財政改革的具體措施研究不多，而多基于對土地財政引發的諸多弊端進行探討。另外，土地財政的形成原因還包括現行土地征用及流轉制度、土地收益分配等。我國土地是國家公有，是最大的國有資產，因而土地財稅收益更是一種公共財政收入。而將“公共治理”理論用于我國地方政府土地財政變革、理清土地財稅體制的研究還很少見。在此背景下，結合我國土地財政基本國情，分析地方政府的土地財政演變歷程、形成動因及與國家財政體制間的關系，并通過借鑒國際經驗與西方“治理”（Governance）理論，立足我國土地財政基本國情，提出適合我國社會轉型時期土地財政公共治理變革的可行性方案，為構建可持續的土地財政（經營）模式奠定理論基礎。

二、地方政府土地財政演變歷程與動因

（一）地方政府土地財政演變簡要歷程

隨著我國改革不斷深化和市場經濟的發展，土地出讓金制度逐步確立，土地房產稅體系逐漸形成，土地及其相關產業的租（土地出讓金）、稅（土地房產稅收）、費（土地房產收費）收入逐漸成為地方政府財政收入的重要來源——“土地財政”，其演變與進化過程如下：[5]

（1）土地出讓金形成與演變歷程。土地使用權有償出讓制度正式確立于1988年的《土地管理法》，分稅制改革后土地出讓金作為預算外財政全部劃歸地方所有；1998年的《土地管理法》規定新增城市建設用地出讓金實行中央與地方財政“三七”分成。2006年國務院要求土地出讓收入全部繳入地方國庫，支出通過地方預算從土地出讓收入中安排。

（2）土地房產稅收內容與進化歷程。1950年政務院頒布《全國稅政實施要則》中確定征收“房產稅、地產稅”。1988年國務院頒布《城鎮土地使用稅暫行條例》規定開征城鎮土地使用稅。1994年開征土地房產交易環節的土地增值稅。現行土地房產稅種包括城鎮土地使用稅和增值稅、耕地占用稅、房產稅、契稅，都屬于地方稅種。

（3）土地房產收費產生與發展情況。土地房產收費是我國政府收費體系的組成部分，1978年經濟體制改革后，為解決財政困難，中央政府在一些領域實施以“給政策代替給錢”為特征的特殊財政制度供給，從而使得目前各省（市）土地房產收費如房屋拆遷管理費、征地管理費、土地登記費等情況不盡一致。

（二）分稅制改革與激勵約束機制是“土地財政”的經濟動因

1994年我國實施了分稅制改革，根據事權與財權相結合的原則，將稅收統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，而其根本動因在于提高中央財政收入在國民收入和財政總收入中的比重。分稅制實施后，地方事權增多而財權減少，加之受地方經濟發展的局限，地方政府履行基本職能的財政壓力加大，特別是以當地經濟發展作為政績考核主要指標的現實，迫使地方政府必然要尋找相應的增收途徑。[6]而在分稅制改革后，土地出讓金及房地產業、建筑業的營業稅是地方政府可以獨享的，從而“土地財政”成為地方政府解決財政資金不足的“理性”選擇。

自財政分權改革以來，中央政府仍然掌握著地方官員的人事任免權，并確立了以GDP增長率為主要指標的經濟考核體系，使地方官員通過相互競爭獲得晉升。也就是說，通過經濟分權與政治集權，使中央政府能夠提供激勵和約束，從而保證了地方政府致力于經濟發展。[7]

中國式分權與西方民主國家分權的根本區別在于，前者的目標是促使地方政府在經濟增長方面進行競爭，而后者則鼓勵地方政府在公共服務方面進行競爭，即Tiebout強調的公共服務提供方面的“用腳投票”機制。[8]這種差異產生于不同的政治制度：中國地方政府是向中央政府負責的，競爭的評價者是上級政府；采用民主制度的西方國家的地方政府是向轄區內選民負責的，評價者是選民。這種向上與向下的競爭差異，促成中國在經濟指標上的高速增長與在地方公共服務方面的糟糕表現。[9]

在經濟發展過程中，我國地方政府對土地財政的倚重，并不僅僅在于財稅激勵和利潤而競爭，而且實際上是為在官場上的晉升而競爭和服務。當政府績效考評和管理體系不夠完善、官員晉升機制及考核約束制度不健全、缺乏有效的責任機制和社會公眾監督機制而難以做到權、責、利的結合時，行政管理體制中存在的一些激勵機制（地方GDP的增長意味著官員的政治晉升和政治收益）最終就成為地方政府追逐土地財力的內在動因。[10]

（三）現行的土地征收與流轉制度是“土地財政”的政治動因

我國《憲法》和《土地管理法》明確規定：“城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”而在實際運作中，城市土地國家所有權由國務院（行政機構）通過各級政府層層代理（科層制）方式來實現。也就是說，地方政府代表國家行使土地所有權，成為事實上的土地所有者，土地房產稅收和收費也就理所應當地成為地方政府的財政收入，是地方政府稅費來源建設的重點。同時，《憲法》和《土地管理法》還規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”按照法律規定，我國實行的是國家和集體所有的二元土地制度，國家與集體土地所有權的法律地位應該是平等的，但與國際通行的征收（流轉）制度對照，我國農地征收（流轉）制度具有非常獨特的性質和結構，如圖1和圖2所示。[11]

圖1 我國農地征收（流轉） 制度

圖2 國際通行的土地征收（流轉）制度

從圖1中可以看出，我國農地轉化為城市非農用地必須經過該城市地方政府征收，先將其國有化后再轉讓給城市土地使用者，無論土地被作為公共目的還是經濟發展目的都是如此。政府是城鄉之間土地流轉的唯一的中介和一級市場壟斷者，征收或征用是唯一合法形式。我國《物權法》和《土地管理法》規定的征收集體土地的補償主要以原土地用途收益為計算標準，以保持被征者原有生活水平不降低為補償上限。一般來說，對侵害物權行為的法律制裁通常是禁令和超額補償（injunctions and supracompensatory damages）。[12]也就是說，當債權遭受侵害時，補償以補平損失為上限，但物權受侵害時，要求補償高于這一界限。

在圖2中，從國際視角來看，農村土地轉化為城市商業用地是較為純粹的市場過程，本質是以市場機制發揮土地配置和調控作用。農地所有者直接參與轉讓并與受讓者進行談判，決定自己的意愿和選擇，從而保證了土地所有者分享城市化帶來的收益；國家行政征收權只是為了阻止土地所有者攫取公共項目租金的行為，降低項目的建設成本，以避免因交易費用過高而導致公共物品供給不足的局面。在法治條件下，憲法對征收權的使用還規定了三個限制性條款，即公共使用、合理補償和正當程序。

綜上，在發達的市場經濟國家，土地征收（流轉）理論和實踐的實質是打破政府對土地經營與管理的壟斷，引入市場機制，以市場來配置土地，因而土地價格是一種客觀的市場信號。當政府征地時，就可以依據這一參數對被征者進行補償。政府實際上是土地價格的接受者，而不是決定者。而我國農地征收補償實際上將農地的所有權從物權降格為債權，從而決定了法定的征地補償標準低于土地公平市場價值。政府供地則按照建設用地定價，產生的征地和售地之間的級差地租被地方政府占有，從而形成了“土地財政”。

三、地方土地財政收入與國家財政體制關系實證分析

（一）數據與變量的選取

選用樣本區間為1990-2009年20年間的財政與土地出讓金及稅費收入數據，具體如表1所示。其中，地方財政總收入（a）為地方財政預算收入和預算外收入之和；中央財政總收入（b）為中央預算收入和預算外收入之和，數據來源于《中國統計年鑒2010》（財政篇）；土地財政總收入（c）為土地出讓金收入與相關稅費收入之和，其中土地出讓金來源于歷年《中國國土資源年鑒》統計數據，土地稅費收入參考已有研究成果。[13]

1990-2009年地方政府財政總收入占全國財政總收入比重：U=100×a/(a+b)；

1990-2009年地方土地性財政收入占地方財政總收入比重：V=100×c/a。

表1 1990-2009年地方與中央財政總收入、土地財政總收入與比重（U、V） 單位：億元、%

（二）單位根檢驗

對于宏觀經濟數據，一般都存在非平穩性，因此，先對上表中的數據進行單位根檢驗。單位根檢驗是檢驗時間序列平穩性的一種通用的方法。單位根檢驗的方法有DF檢驗、ADF檢驗和PP檢驗等，經常所用的單位根檢驗方法為ADF檢驗和PP檢驗。

運用EViews軟件，分別對序列V、U差分項dV和dU進行ADF檢驗，結果如表2：

表2 V、U、dV和dU進行ADF檢驗的結果

由表2數值可知，在單位根檢驗中，序列V和U都接受原假設，也即序列是非平穩的，而dV和dU的ADF統計量則小于其對應的5%臨界值，即拒絕原假設，序列是平穩的。在Eviews軟件的檢驗結果中，AIC和SC準則是評價檢驗效果的有效手段，它們的值越小，效果越好。上表中的檢驗結果是在按照AIC和SC最小準則得出的，從表2中數值可以看出該檢驗效果較好，且序列之間存在同階單整，因此，可以對其進行協整檢驗。

（三）協整檢驗

利用1990-2009年間的地方政府土地性財政收入占地方預算內外總收入的比重（V）、地方預算內收入占全國總預算收入的比重（U）作為樣本數據的時間序列數據，根據前面的檢驗分析，對該序列進行協整檢驗，并建立誤差修正模型（ECM），（V）與（U）協整擬合，如圖3所示。

Engle和Granger于1987年提出了兩步檢驗法，稱為EG檢驗。利用EG兩步法，我們首先運用OLS法對V和U進行回歸分析。根據運行結果，得到回歸方程：

由回歸分析結果得出可決系數為0.470133，說明所建模型整體上對樣本數據擬合較好，各項結果顯示該模型比較適合。其中et為殘差序列，其估計值為et=V-115.46+1.6166U。對殘差序列進行單位根檢驗，結果如表3所示。

表3 協整檢驗結果

表3中ADF檢驗統計量小于5%顯著性水平下的臨界值，且AIC值和SC值較小，所以，殘差序列是平穩序列，（1,1.6166）為協整向量。（V）與（U）存在協整，表明兩者之間有長期均衡關系。但從短期來看，可能會出現失衡。為了增強模型的精度，必須建立誤差修正模型。

（四）誤差修正模型

協整關系反映了變量之間的長期均衡關系，而誤差修正模型的使用就是為了建立短期的動態模型，以彌補長期靜態模型的不足。它既能反映不同時間的長期均衡關系，又能反映短期偏離向長期均衡修正的機制。

假定序列變量之間具有平穩性，et不存在自相關和異方差。經過簡單變換，可以得到誤差修正模型：

（五）結果分析

以上各統計量表明模型通過檢驗，（V）可以分為短期波動和長期均衡兩部分。（U）值變動1%將會引起（V）值反方向變動0.162%，反映出地方政府財政總收入減少時必須通過土地性財政收入彌補的現實狀況。誤差修正項et的系數反映了對偏離長期均衡的調整力度，彈性為0.295%，若這一誤差項是正的，即在t-1時刻lnV大于其長期均衡值115.46-1.6166U時，V在時刻t就做出相應的負的修正；反之，就做出正的修正。所以，（V）與（U）之間存在協整關系，即它們之間存在著動態均衡機制，所代表的經濟含義是（V）的短期變化將引起（U）反方向的變化。

四、地方政府土地財政存在的弊端

土地財政的產生，彌補了地方政府財政支出的不足，間接地維持了我國現行的分稅制財政體制。同時，土地成為地方政府撬動銀行資金、城市基礎設施及房地產投資與融資的重要工具，客觀上加速了我國工業化和城市化進程。但是，隨著地方政府“土地財政”與“城市土地經營”實踐的深入展開，其弊端也日益凸顯，主要包括如下方面：

（1）大量農民“失地”又“失業”。如前所述，土地財政的形成存在著較強的經濟與政治動因，從而導致地方政府熱衷于大量征用農村土地，其后果是大量失地農民的存在。這其中將有很多農民處于既“失地”又“失業”的狀態。由于農民所受教育程度較低，因此，相對于城鎮居民掌握生存技能較少，失去土地之后的生活變得窘迫，從而危及社會和諧與安定發展。

（2）公共部門利益對私人產業產生依賴而滋生腐敗。在地方政府依靠賣地獲得高額財政收入以及地產市場成為推動地方經濟發展主要動力的同時，還要避免因國家對地產市場進行宏觀調控而帶來的地產行業的緊縮效應和整個地產上下游行業的蕭條，地方政府不得不同中央調控地產市場、給地產市場降溫的相關政策相背離，同一些既得利益集團相呼應。[14]例如，土地的交易在臺下進行，價格完全是非市場的因素。因此，土地財政的背后隱匿著土地違法與腐敗。

（3）地方政府“屆際”之間的不公平。每屆地方政府為了自身利益最大化，大量征用農民土地之后再進行出讓。現任政府出讓土地而獲得出讓金收入都是一次性收取，年限最長的有70年，實際上是本屆政府一次性預收了未來若干年內各屆政府土地收益總和，其實質上是對未來各屆政府嚴重的利益剝奪，形成地方政府“屆際”之間的不公平，不具有可持續性。

（4）土地儲備融資隱含財政金融風險。土地儲備貸款的還款能力既取決于地方政府對經營性用地的運營收入，又取決于當地政府的財政收入狀況。當遇到經濟形勢或國家有關政策有重大調整、土地市場不活躍、土地價格下調時，[15]地方政府財力的不穩定及對金融的過度依賴將加大地方政府的財政風險，其最終將逐級轉嫁到國家財政和金融系統。

五、公共治理視閾下的土地財政改革建議

（一）“公共治理”視閾下的土地財政模式涵義

“治理”（文中治理與公共治理的含義相同）英文單詞為Governance，原義為“控制”、“統治”或“操縱”，國外多用于指國家公共事務管理活動和政治活動。近20年來，“治理”成為流行的概念、思潮和理念。全球治理委員會在1995年報告中提出：“治理”是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調和且采取聯合行動的持續過程。

我國學者對于“Governance”的翻譯不盡相同，如“治道”、“管治”、“治理”、“協同治理”等。俞可平教授提出“治理”是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。“治理”強調的是合作，認為政府不是合法權力的唯一源泉，公民也同樣是合法權力的來源。[16]

從以上人們對“治理”概念的理解，可以看出其主要內涵，即社會公共資源或公共事務管理的權力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構等。主張社會公共資源或公共事務管理應最大程度地動員公民和非政府組織參與其中，預防或彌補市場機制失靈與政府管制失靈，最終的目標是以最小的成本且最大程度地滿足社會公眾需求，實現公共利益最大化。

我國正處于社會轉型時期，市場經濟體制的建立與完善、政府管理內在矛盾的運動與發展、經濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉變。土地在我國是重要的公共資源與資產，土地財稅收益具有很強的公共財政屬性。所以，“公共治理視閾下的土地財政模式”正是在這種經濟市場化、政治民主化和全球化背景下政府和公民加強土地資源與資產經營管理的新理念。其內涵是：發揮市場在土地配置中的作用，縮小政府在土地配置中的范圍，有效抑制地方政府對土地財政和私營機構對地產利益的盲目追從，尊重公民權利，使市場參與主體公平、平等地參與土地的經營管理。在此過程中，政府部門的公共權力居于主導地位，并與私營部門共同制定政策，以便為社會和土地權益主體的經濟活動提供高效服務，實現政府部門和私人部門權益的最大化。

（二）完善與公共事權相匹配的地方政府財政體制

從資源的角度看，資源的開發、分配與利用及整合流程，就是政府開展公共治理的過程。把政府汲取和轉化社會資源為公共資源的數量控制在與經濟社會發展水平相適應的范圍內，這既可以保證地方政府財力充足，又不出現無節制地征收私人財富的狀況。這是政府與社會、政府與公民的關系問題。因此，要合理劃分中央與地方的收入和支出范圍，使各層級政府事權配置與財政資金相匹配，確保有限的土地資源發揮最大的公共治理效益。[17]

（1）合理界定事權及其與財政能力相匹配。基礎設施具有地域公共物品屬性，地方政府無法完全退出該領域，而其財政能力又非常有限，故需要中央和省級政府給予一定的財力支持。所以，要深化省級以下財政體制改革，根據城市基礎設施建設標準給予市縣專項補貼。同時，中央政府要更多地參與土地收益分配，對原有建設用地按照當前的做法即全部留給地方，但對新增建設用地出讓金絕大部分收歸國家所有，減少地方政府通過出讓土地獲得財政收入的動力。

（2）逐步強化地方政府財政自治能力。目前我國的地方稅收管理權和立法權基本上都集中在中央政府，因此，要適當改革中央政府高度集權。隨著省以下分稅分級財政體制的貫徹落實，適度向地方政府下放稅收和公共收費的立法權限，按照當地經濟發展水平和資源稟賦，有針對性地行使稅種選擇權、稅率調整權和必要的設稅權，有條件地許可地方政府發行公債，以提高地方財政能力。同時，強化預算監督，逐步將預算外和體制外財政性資金納入預算管理。[18]

（3）建立以公民福利為指向的政府考核機制。逐步建立一個組織結構順暢、評價機制完善、考核主體多元的績效考評機制，以人為本地在關注GDP和財政收入指標的同時，關注如社會保障率、生態和環境指標達標率、人口自然增長率等民生指標體系，施以科學的政績考核等政治激勵與約束，避免地方政府片面地追求財政收入指標而忽視公民福利。

（三）將被征農用土地與征地補償制度的改革結合起來

在完整的土地所有權中，處分權是核心。雖然我國憲法明確規定了農民對集體土地的所有權，但在現行征地制度下，農民對集體土地的處分權為地方政府所把持，農民無權決定自己土地的命運。因此，農民集體土地所有權是不完整、不充分的。這也是農民被土地征用之后利益受損的根本原因，表現為城市擴張導致的農地無法再開墾、農民轉為非農民所需的轉制資本之間存在較大的差距。

為有效遏制地方政府的“土地財政”行為，必須保障所有權人的權利回歸于農民，增強農民博弈力量的替代路徑，使農村集體土地所有權成為與國家土地所有權平等的財產權利。為此，必須相應改革現行的征地制度，而其改革核心是補償標準。補償標準應與城市建設的收益掛起鉤來，由政府、失地農民和開發商共同協商確定。讓農民直接參與土地一級市場談判，確保農民在土地征用過程中的主體地位和不同主體之間平等、自愿與協商的利益關系。征地補償方式可根據實際情況，采取諸如租地、土地入股、有價證券等方式，[19]走政府、農民和私營機構共同盈利的土地開發經營之路。

在公共利益界定方面，應借鑒西方發達國家的經驗，啟動征地前的公告程序，將要被征地所能產生的“公共利益”置于各公共部門、私營機構和社會公眾的直接監督之下。如果出現對公共利益需要產生爭議，則必須舉行聽證會。聽證會應建立“第三方”主持人制度，嚴格保持其中立性，減少地方政府“暗箱控制”的可能性。此外，辯論制度、調查與決定的職能分離制度、中立的評價制度、救濟制度以及問責制度等都應列入程序之中，從而使征地制度真正成為陽光下的制度。[20]

（四）界定土地治理主體對地方土地經營收益分配關系

政府是土地資源公共治理的重要主體，在治理過程中應發揮積極的主導作用。為使科層制政府對土地資源由“單一管理”向“多元治理”轉變，應進一步改革和創新土地財政收入制度，科學界定科層制政府代理主體對土地利益的分配比例、責任和義務。因此，建議土地所有權、管理權、使用經營權分離，按照各自權利和責任取得相應的財政收入。具體建議如下：[21]

（1）地方土地所有權主體與收益分配。城市土地屬于國家所有，以有償方式取得國家所有土地使用權的經營者，必須向國家交納絕對地租。而國家對城市土地的所有權，是以中央政府為代表的，因此，地方城市土地的絕對地租收入應直接歸中央財政所有。絕對地租體現了國家（中央政府）對城市土地所有權的絕對壟斷。

（2）地方土地管理權主體與收益分配。我國各地方土地由地方政府執行管理職能，地方政府根據經濟社會發展和人民生活需要進行規劃和市政基礎設施投資建設，使城市不同地段出現土地用途和效益等級的差別。因此，以有償方式取得這些能夠給自己帶來超額利潤的土地，其經營者應將這部分超額利潤轉化為級差地租和壟斷地租上繳給地方政府財政。

（3）地方土地使用經營權主體與收益分配。企業、私營機構以及個人以有償方式經國家批準擁有土地的使用經營權。取得土地使用經營權的經濟主體，可以依法進行土地使用權的出租、轉讓和抵押等經營活動，獲取平均利潤。在經營年限內根據自己所需在土地上進行投資建設和改良，土地資本的折舊費用以及利息都歸土地使用者所有。

（五）推進市場化配置，完善市場機制對土地財政治理

從西方政府公共行政改革的角度來講，土地經營與收益的核心體現了當今西方“公共治理”理念。[22]它表現為承載人類文明的載體（土地）放松規制的一個潮流，其實質是打破政府對土地經營與管理的壟斷，以較完善的市場機制來配置土地資源，通過政府、各種公共部門和私營機構以及社會公眾來共同參與土地經營管理，達到土地權益者利益最大化。

借鑒西方國家市場機制對土地收入的公共治理作用，打破政府壟斷土地一級市場的格局，改變地方政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色，通過土地市場的建設與完善，充分挖掘土地資產的價值，實現國有土地和農村土地的“一樣的土地、一樣的權利、一樣的價格”。通過城鄉土地市場的一體化安排，消除對弱勢群體的不公正土地權益剝奪，堵住地方政府的赤字轉移出口。[23]

在市場經濟條件下，市場機制將對土地資源配置起基礎性作用。但市場機制存在的內在缺陷——市場失靈，如市場機制不能提供地方公共設施建設用地資源和解決私營機構或企業用地外部性等問題。因此，需要地方政府采取間接方式介入土地市場，主要包括健全和完善土地市場中介組織（如土地市場中介機構、房地產中介機構、城市土地顧問咨詢公司等）的執業制度，完善地方土地市場監察管理體制，運用法規、政策和信息引導、市民公眾的監督來對土地市場進行公共治理。

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