中外海上救助的比較與借鑒

大連海事大學交通運輸裝備與海洋工程學院 程明遠

中外海上救助的比較與借鑒

大連海事大學交通運輸裝備與海洋工程學院 程明遠

通過對中外海上救助的對比分析，找出中國海上救助的薄弱環節，并借鑒發達國家的經驗，提出整合海上救助資源、完善救助協調機制、降低海上運輸風險、保證海上人命安全的對策，以促使中國海上搜救水平快速接近發達國家。

海上救助；中外；應急

中國是航運大國，擁有廣闊的海域和龐大的船隊，海上貿易活動頻繁，每年有100多個國家和地區的船舶航行于我國海域。建立完善的海上救助體系，保證在我國沿海通航水域生產作業人員的安全，對發生在我國搜救責任區內的海上險情實施快速有效救助，形成全天候運行、快速反應的水上安全保障體系至關重要。

一、發達國家海上救助的特色

1. 海上救助機構權威性

許多發達國家負責海上安全執法管理的機構是準軍事或警察機構性質的，具有一定的司法權和較高的執法權威性。美國的海上執法機構是美國海岸警衛隊，一直維持在戰時和非常時期能執行特殊任務的體制，司令部設在華盛頓，分設太平洋、大西洋兩個司令部，下轄10個管區、41個基地、191個救助站。日本的海上執法機構是日本海上保安廳，總部設在東京，設有11個管區、65個海上保安部、51個海上保安署、14個航空基地、1個特殊救難基地、9個統制通信事務所、119個航標事務所、4個水路觀測所、3個交通管制中心，在編人員約13 000人。由于日本海上保安廳是警察性質的，所以還擔負著世界第十航行警區區域協調、海上治安、制止海上犯罪活動的職責[1]。

2. 戰略規劃與政策匹配

發達國家非常注意應急管理的戰略規劃與政策制定。在戰略規劃出臺之前或同時，即有相應的政策配套，以保證戰略規劃不折不扣地實施或落實。美國海岸警衛隊制訂有專門的海上安全計劃，如針對“海岸警衛隊各部門所掌握的數據信息進行統一收集、分析，以便對相關事件做出統一應對”的海域監控計劃，又稱MDA計劃。加拿大海岸警衛隊制訂有一系列海上搜救工作準備、執行的程序和要求，對救助行動的分級作出了明確的規定。日本制訂有《風水災害對策規劃》《原子能災害對策規劃》，各類戰略規劃從國家到地方層層銜接，形成了自上而下或自下而上的體系，并保持全面覆蓋[2]。

3. 海上應急技術先進

發達國家依靠先進科技提高決策水平和科學性。美國已建成全球可視監控系統。日本對進入其領海的任何船舶和其他航行設備可以實行全天候監控。澳大利亞海事安全局（AMSA）建成了全球海上安全與救助系統，可以接收整個搜救責任區內的遇險報警信號。德國也配備了有效覆蓋沿海水域的搜救通信網絡。英國海上搜尋和救助協調中心（MRCC）配有搜救決策軟件系統，從接警到終止搜救的各項行動均能得到該信息軟件的支持，使搜救行動得以有序進行。

4. 救助力量社會化

德國海上搜救協會是一個民間社團，創立于1865年，總部僅有“海上搜救與監督”“內部管理與監督”“對外宣傳與出版”三個部門，有33名工作人員；下屬搜救中心只有17名工作人員負責24 h值守，遍布全國的54個搜救站點和17個監控點具體實施海上搜救工作。近1 000名工作人員中，志愿者約有750人。

英國90%的海上搜救依靠皇家救生艇協會（RNLI）負責實施。協會成立于1850年，是皇家慈善機構成立的一個自愿組織機構，設有232個救生艇站，所有運行費用均來自社會捐助。RNLI有5 000多名志愿者，由海事和海岸警備署（MCA）、皇家救生協會（RLSS）等民間搜救組織進行專業培訓和不定期的訓練和考核，以保證志愿者的海上搜救能力。

二、中外海上救助的差異

1. 海上救助力量差異

中國是一個海洋大國，擁有約300萬km2的管轄海域和1.8萬km的海岸線，海上救撈設有三個救助局、三個打撈局和四個救助飛行隊，在沿海設立20個救助基地、7個航空救助基地，各基地平均間隔1 000多公里，管轄救助半徑過大，海上待命搜救力量遠不能有效覆蓋沿海水域。擁有54艘救助船舶、132艘打撈船舶，配備11架專業搜救直升機、1架固定翼飛機分布在8個搜救航空基地，救助直升機飛行半徑僅能重點保障海難多發地區[3]。

美國海岸警衛隊裝備各型艦、船、艇近1500艘（只）， 其中巡邏船85艘，中、高性能快艦43艘，大功率救助拖船50余艘，破冰船3艘，20 m以下小型艇1 000余艘。設1個航空管理機構管理26個航空基地，各基地的配置距離在200～500 n mile之間。

英國MCA裝備12架先進的直升機和固定翼飛機，沿海大密度部署400余艘全天候待命的海上救助艇，平均到達遇險地點時間不超過30 min，海、空雙重待命搜救力量為英國搜救工作提供了保證。

日本海上保安廳擁有巡航、搜救的固定翼飛機27架、直升機46架，保安廳管理的13個航空基地均勻分布在日本的大小島嶼上，確保了空中力量對搜救海域的完整覆蓋。

2. 海上救助體制差異

我國海上搜救雖然由各級搜救中心全面負責，但在組織搜救過程中經常受各級政府干預，搜救指揮關系比較復雜，縱向為各級政府，橫向為各部門獨有的指揮系統，無法形成統一的搜救指揮體系。尤其是遇到重大、特大海上險情時，搜救中心難以按程序組織搜救行動，在一定程度上增加了搜救指揮層次，降低了搜救效率。

美國海上救助分級體系中，搜救任務協調中心根據收集到的信息，依據遇險位置、氣象條件、海況、遇險人員狀況、遇險船舶狀況和潛在危險等相關標準，確定救助事件的嚴重程度，并隨著事態的發展采取相應的救助協調行動。

英國對海上搜救實行扁平式管理，MRCC不按行政區設置，而按照地理位置設置，地方政府一般不干預搜救工作。從接警、響應、指揮到搜救終止都由MRCC統一協調，MRCC值班人員被授權處置相應的搜救行動，各搜救組織、志愿人員均能主動配合，按程序展開搜救行動。

3. 海上救助協調差異

中國的搜救應急領導機構為部際聯席會議，只是一個部際協調議事制度，救助指揮程序沒有規范化，不能承擔日常協調、組織海上搜救行動的任務。海上搜救中心只是交通運輸部的內設機構，負責組織、協調全國的海上搜救行動，在海上搜救中只能起到協調作用，關鍵時刻沒有直接指揮救助船的權力，無法將各海上救助力量協調到位。

英國搜救組織結構中各參與單位配合默契，各自都被認為是搜救鏈中不可缺少的環節。雖然MCA（MRCC）、RNLI和軍隊都是獨立運行的機構，但在搜救中的協作性、自律性非常好。通過定期召開各種會議，相互交流情況并達成各種共識。如RNLI在設置救助艇基地時，一定聽取MRCC的意見；救助艇如離開基地，一定及時通報MCA（MRCC）；救助艇不論何種原因（包括修艇）離開基地超過3 h，事先一定安排好替代救助艇待命，并及時通報MRCC。MRCC通報海上險情時，各搜救力量迅速參加救助[4]。

4. ?？樟Ⅲw救助差異

中國的?？樟Ⅲw救助目前處于起步階段，救助飛機的管理模式不適應海上復雜環境的要求，飛機機種單一，飛行技術、飛行經驗、搜救技術設備還處于初級階段，目前只能承擔110 n mile范圍內白天簡單氣象條件下的飛行救助任務，還不能在夜間惡劣氣象條件下進行搜救作業，遠遠不能滿足海上應急人命救助的需要。

美國海岸警衛隊裝備各類型飛機200架，其中直升機138架、固定翼飛機62架。26個航空基地，每個基地至少配置3架以上直升機和不同數量的固定翼飛機，各擔負救助值班、訓練和救助備份、維護和維修任務。直升機主要任務是海上人命救助，固定翼飛機擔負海防巡邏、海上執法、運輸等工作，在執行其他任務時如遇有海難救助則馬上停止而執行救助。

三、國外海上救助經驗的借鑒

1. 整合海上救助資源

建議我國借鑒美國海上警衛隊的建制體系，整合全國的海上資源，建立救助、緝私、護漁一體化的新型海事力量——中國海上警衛隊。該組織要具有海上搜救的指揮權，全面負責海上搜救行動的組織、指揮、協調，采取海上安全一體化模式，不僅完成打撈救助、海上稽查等任務，還能在海難事故發生時快速反應，在減少事故發生概率的同時增加搜救成功率。

2. 完善救助協調機制

借鑒美國海岸警衛隊、日本海上保安廳搜救協調體制中搜救協調中心對專業救助力量的直接指揮機制，理順指揮關系，明確各級海上搜救中心對海上搜救的指揮和協調權力，建立統一領導、分級負責、軍地結合、專群結合的救助指揮和執行體系[5]。

3. 創新搜救技術水平

組織或聘請有關專家，對國外人命救助、海上消防、應急救助前沿技術、先進救助設備進行跟蹤研究，攻克海上搜救輔助決策系統、海空立體救助實操技能、海難搜救機器視覺系統等救助技術難題，盡快實現海上搜救決策的現代化、數字化、信息化[6]。

4. 建設專業救助隊伍

借鑒美國海岸警衛隊教育培訓學院的經驗，創新海事搜救人才培訓機制，在大專院校開設救助專業，培養一批掌握先進的救撈技術和專業技能、熟悉現代化救撈設備的救助專業高級工程師。定期召集海事搜救機構工作人員進行海上救助的培訓和演習，對新發生的各種典型搜救案例進行研討，建立一支專業知識扎實、實戰經驗豐富、關鍵時刻“沖得上去，救得下來”的專業救助隊伍。

5. 加強國際合作交流

合作與交流是提高海上交通突發公共事件應急反應和搜尋救助水平的一種重要途徑。我國與美國簽訂了海洋搜救合作協定，開展了太平洋地區海事及海上搜救合作。通過國際間、區域性的合作活動，加強業務的溝通與交流，奠定在非傳統安全領域的合作基礎，提高應對海上突發事件和海上搜救的能力。

6. 建立應急資金保障

資金供給是應急工作的生命線，經費不足是制約搜救工作發展的瓶頸。德國海上搜救協會80%以上的經費主要來自社會捐款。我國可借鑒德國海上搜救協會的經驗，建立專項救助基金，結合各地的實際擴大資金供給。

7. 健全救助法律法規

積極研究發達國家海上搜救的法律、法規以及國際公約，建立健全我國海上搜救法規，確保海上救助的法律地位。使我國的搜救業務在法律條件下展開，并受到相應的約束，海上救助有法可依。

8. 加強立體搜救能力

借鑒發達國家經驗，加強海上搜救空中力量建設，配備數量足夠、比例科學、布設合理的搜救固定翼飛機、救助直升機。按照最優化比例在各救助基地、站點配備一定數量的快速救生船、大型救撈船，形成統一規劃、統籌建設、合理布局、協調管理、同步訓練、統一實施的?？樟Ⅲw搜救。

四、結 語

海上救助是我國綜合國力的體現，是海上交通運輸和海洋資源開發活動的安全保障。由于國內外制度不同、經濟發展的程度不同，海上救助的發展差異很大，應積極吸取國外海上救助的先進經驗，在觀念、環境、設備及內容等方面以人民利益為中心，努力建設快速高效的海上救助力量，確保海上人命和財產安全，使我國的海上搜救盡快接近發達國家水平。

[1]汪翔.發達國家及地區海上交通突發公共事件的搜救[J].安全生產與監督,2006(2)：47-49.

[2]楊仲林,朱玉柱,許志遠.國內外海上救助分級體系分析[J].中國海事,2006(11)：28-30.

[3]馬清波,馬中和.試論發達國家海上救助水平的幾個要素及對策[J].中國海事,2009(5)：46-48.

[4]對比中英兩國海上搜救管理[J].中國海事,2007(2)：53-54.

[5]孔凡郫,阮巍.我國海上搜救管理體系探析[J].水運管理,2004(7)：22-24.

[6]尤慶華,肖寶家,許忠錫,等.實現中國?？樟Ⅲw救助體系的對策和建議[J].中國航海,2008(1)：70-74.

Com parison and reference of domestic and foreign salvage