高校國庫集中支付制度問題探討

東華理工大學 雷 芳 申 凱

一、引言

國庫集中支付制度，是把預算單位的財政收入直接繳入國庫，并且所有的財政支出直接支付到收款人。取消了各預算單位根據自己部門經費自由決定經費支付的賬戶，而是由財政部門對經費指標的下達，由國庫單一賬戶進行資金結算。在這種體制下加強了財政對資金的監控力度，降低資金使用的風險和加強資金使用規范，同時也增強了單位在預算執行過程中的透明度。但是隨著國庫集中制度改革的不斷深化與發展，財政資金繳撥、會計核算、資金動態監控等各個方面逐步形成了新的制度體系和運作模式，因此在國庫操作的過程中也逐漸暴露出目前所存在的問題。

二、目前高校實行國庫集中支付制度存在的問題

（一）資金運作缺乏靈活性 在實行國庫集中支付制度改革以前，財政部門對高校的資金是根據預算單位通過“兩上兩下”的預算編制形式，在人大會議上獲得正式批復后，高校將將財政資金按照用款計劃分月請款或者按照項目中支付改革后，高校不論是預算內資金還是預算外資金都是通過國庫單一賬戶進行統一支付，財政部門不再將資金直接轉入銀行賬戶，資金的使用由各高校根據年度批復的預算編制用款計劃，用款計劃由基層預算單位編制，經網絡直接報送上級財政部門（國庫處）審核下達。基本支出用進度直接轉入到資金使用單位的實有賬戶上，由高校自身自由使用和支付，而在年度結束后，將財政資金的具體情況上報了上級主管部門，由主管單位再統一匯總上交到上級財政部門。實行國庫集款計劃按預算、按均衡性原則，由預算單位結合本部門實際情況編制，項目支出用款計劃按預算、按項目實施進度編制。調整預算用款計劃按調整預算的資金使用性質編制。預算單位編制的用款計劃通過支付系統送上級財政部門（國庫處）審核，國庫處將審核通過的用款計劃按月更新下達預算單位使用。審核后的用款額度，由國庫處下達給代理銀行、人民銀行或預算外財政專戶銀行。從資金使用流程來看我們可以發現，高校沒有對實有資金的調度權，僅僅是通過國庫支付系統來使用用款計劃的額度。因此也更大的加強了用款單位對預算編制的準確性和明細化，這樣同時也極大的限制資金使用的靈活性，比如單位臨時安排的某項支出，由于年初沒有列入預算，或者沒有及時編制用款計劃，都將延誤該項支出沒有經費的保障。

（二）國庫單一賬戶體系未充分發揮作用 國庫單一賬戶體系的完善是國庫集中支付改革的基礎。國庫單一賬戶體系建立后，預算單位以前的財政資金賬戶應當予以取消，一個預算單位只準開設一個零余額賬戶，預算單位所有的財政資金活動都通過這一個賬戶體現，但目前我國并未做到將預算單位的所有銀行賬戶全部納入國庫單一賬戶體系管理。雖然我國目前的國庫單一賬戶體系包括了財政部門在中國人民銀行開設的國庫單一賬戶、財政部門在商業銀行開設的財政部門零余額賬戶和預算單位零余額賬戶、財政部門在商業銀行開設的預算外資金財政專戶、財政部門在商業銀行為預算單位開設的小額現金賬戶、特殊過渡性專戶等賬戶，但仍有一部份財政專戶尚未納入國庫單一賬戶體系管理。與此同時，預算單位在國庫集中支付改革前用于核算實撥預算資金的銀行賬戶也仍有部分在繼續使用，形成了預算單位實撥資金銀行賬戶和零余額賬戶并存的“雙軌制”局面，這就無法保證預算單位的所有經濟業務都通過國庫集中支付系統統一核算。這些問題的存在，不僅在一定程度上沖擊了國庫單一賬戶體系的完整性，還使得一部分預算資金游離于國庫單一賬戶體系之外，干擾了財政部門和國庫部門對預算單位預算收支的統一監管。

（三）基本建設資金的核算存在問題 目前根據《高等學校會計制度》的規定對高校基本建設要的實行單獨的會計核算，因此現在高校都存在兩個會計主體，基建會計從高校會計游離出來，高校會計和基建會計這兩個會計主體的會計核算崗位設置、會計賬務、會計報表都是相互獨立，各自成立體系。這種相互獨立的體系在高校實行國庫集中支付制度后，給基本建設賬戶資金的支付帶來很大的不便。實行國庫支付后，按照規定財政只給每個高校開設一個財政零余額賬戶，根據《財政國庫管理制度改革資金支付管理辦法》該賬戶只能“辦理轉賬、提取現金等結算業務，可以向本單位按賬戶管理規定保留的相應賬戶劃撥工會經費、住房公積金及提租補貼等，但是不得違反規定向本單位其他賬戶和上級主管單位、所屬下級單位賬戶劃撥資金”。因此造成了兩個獨立的會計主體共用一個銀行賬戶，加大了會計核算的工作量。根據國庫管理的要求，學校基本建設的款項不能由國庫零余額賬戶直接支付到基本建設銀行存款賬戶。因此在辦理基本建設資金支付一般都是采取從國庫進行財政直接支付，但是在支付的過程中手續非常繁雜，耗時太長，常常會由于財政直接支付的工程進度款付款不及時，而導致施工單位經常為此與高校產生矛盾，這樣不僅影響項目施工進度，也使得施工單位因資金沒有及時到位而與高校產生合同糾紛，因此要加強基本建設資金核算。

三、高校國庫集中支付制度完善對策

（一）強化部門預算管理 自從高校改變原有的預算管理模式以來，實行部門預算。高校只有不斷加強預算執行管理，提高財政管理績效，提升預算編制科學化和精細化水平，增強財政資金使用的規范性、安全性和有效性，進一步推進預算信息公開，增強預算的透明度，以便更好的滿足目前國庫支付改革的需求。在強化預算管理的過程中，首先，要加強預算編制基礎工作。預算單位要及時準確的向上級財政部門上報本單位的人員編制情況，房屋、車輛等資產信息，及時更新單位基礎信息管理系統。其次，著力提高預算支出編制準確性。預算單位要根據市場商品價格和單位實際開支的情況來安排單位的商品和服務性支出，根據績效改革的規定，將基本工資和績效工資的支出安排充足。根據國家的相關規定，要嚴格控制一般性支付，比如利用公款出國、公務用車購置及運行費、公務接待費等“三公”經費支出。壓縮差旅費、會議費等支出，控制和降低運行成本。再次，加強對項目支出的管理。高校的部門預算支出的安排主要包括基本支出和項目支出。高校要進一步提高項目支出預算安排的科學性，各預算單位要在充分預計下一年度工作任務的前提下，對安排的項目支出進行評估和論證，是項目支出的預算更加符合單位實際，進一步細化項目類別，控制和減少代編項目預算規模，清理非本級開支的項目，提高項目支出預算的到位率。同時可以對項目支出進行績效管理，更好的控制項目支出的真實性和可靠性。最后，不斷強化對部門預算執行管理。預算單位要嚴格按照人大會批準的部門預算編制“用款計劃，對基本支出要按照時間進度均衡撥款，對項目支出按照項目的完成情況及時撥付。規范會計核算，強化部門預算執行情況的分析力度。

（二）完善國庫集中支付制度的監督體系 一是要進一步加強崗位內部分工相互制衡。實行國庫集中支付后，在資金支付的每個階段明確具體的崗位責任，財政部門、預算單位、代理銀行形成一個相互控制、相互監督的體系。具體工作流程如圖1所示：

圖1 工作流程圖

二是要建立和完善外部的全方位監督管理制度。審計部門對國庫資金的審計是外部監督管理的一個重要環節。審計部門要采取各種各樣的審計方法，其中包括事前審計、符合性（正當性）審計、財務審計和資金效益審計。作為外部審計的部門在審計過程中要做到獨立、客觀和公正，及時發現審計中存在的問題，并積極采取相關的措施。規范銀行賬戶管理是完善國庫單一賬戶體系、深化國庫集中收付制度改革的重要基石，各級財政國庫部門要高度重視，并切實抓好銀行賬戶規范管理工作。嚴把開戶關，認真做好預算單位銀行賬戶年檢和審批、備案等日常管理工作。同時人民銀行對國庫單一帳戶的支付具有監督責任，除了要嚴格依照財政部門的辦事流程進行款項的支付業務，承擔零余額賬戶的商業銀行在對財政資金撥付過程中要加強管理和監督。各預算單位要監督相關機構是否能夠及時且合法地審批單位的預算安排和用款計劃，是否及時下達了撥付指令并付款。

（三）大財務與基建會計主體進行合并 現在我國高校和基建平時的賬務處理都是通過兩套系統進行單獨核算，而在年終結算時再把基建報表合并到高校的大報表，最后以一個會計主體對外報送。根據財教便函［2010］221號提出了為了滿足高等學校財務管理的實際需求，依據《事業單位財務規則》（征求意見稿），結合《高等學校會計制度》（征求意見稿），對現行《財務制度》進行全面修訂，擬定《財務制度》（征求意見稿），在里面提出了建立起包括基本建設收支在內的單位所有收支活動的“大財務”體系的要求。這也是為了解決目前國庫集中支付系統無法將基建經費直接通過零余額賬戶轉入學校基建銀行賬戶，通過高校事業會計和基建會計會計主體合并，調整目前的會計科目體系，更好的適應調整后會計核算的需要，比如增加“零余額賬戶用款額度”的明細科目“基本建設撥款額度”、在“財政應返還額度”下設置“基本建設撥款額度”等會計科目。通過財務系統的調整、科目的設置，解決了國庫集中支付系統中存在的弊端，同時也可以滿足基本建設資金管理的需求，避免了高校內部控制成本不嚴和基本建設資金的監督，全面反映預算單位的財務收支情況。

［1］周愛君：《提高國庫集中支付制度在高校的管理效率》，《經濟師》2007年第7期。

［本文系東華理工大學校長基金、東華理工大學橫向科研項目“國庫集中支付制度對高校財務的影響”的階段性研究成果］