國外社會組織管理體制的做法和經驗

MANAGEMENTPRACTICEANDEXPERIENCE

國家十二五規劃明確提出，改進社會組織管理，建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制。這一目標的確立，是對我國沿襲已久的“歸口登記、雙重負責、分級管理”體制的一項具有歷史開創意義的關鍵性變革，從制度上重新建構了社會組織的核心生態環境，必將對我國社會組織的發展帶來不可估量的影響，同時也必然對現階段社會組織管理機關的監管和服務能力提出巨大挑戰。在這種背景下，學習并借鑒世界其他國家政府對社會組織監管和服務的典型做法及經驗，對于構建我國新型社會組織管理體制，加強社會組織管理機關的能力建設，推動社會組織的有序發展，具有重要的現實意義。

以法人登記為平臺，構建監管重要關口

目前，各國社會組織的入口管理包括自行設立和登記設立兩種模式。自行設立模式是指社會組織可自由成立，而無須經過任何登記手續，一旦存在違法犯罪行為，國家將予以追查懲罰，因此它又被稱為追懲制或承認制。英國、美國、印度等國采取該模式，但這并不意味著這些國家不存在登記管理。登記設立模式是指社會組織必須依法在特定的國家機關進行登記注冊才能合法活動，否則將被視為非法組織，因此它又稱為預防制或強制注冊制。德國、日本、新加坡、泰國等國采取這種模式。無論何種模式下，已登記注冊組織和未登記注冊組織共存是各國的一個普遍現象，法人登記作為一種必要的管理手段，成為政府對社會組織進行監管的一個重要關口。

在自行設立模式下，盡管法人登記并不構成社會組織獲取合法性的前提，但社會組織若想獲取法人資格并對組織行為負有限責任，則必須進行法人登記。政府透過法人登記起到了規范組織內部治理和明晰組織法律責任的規制效果。在美國，社會組織注冊受公司法和稅法等有關法律的規范，具體方法各州不盡相同，社會組織可以自由選擇是否注冊，不注冊的不具有法人資格，不能享受免稅待遇，注冊由州務卿辦公室批準，然后由州司法部進行注冊登記，頒發法人證書，州務卿辦公室對社會組織的章程進行審定。

在登記設立模式下，法人登記作為社會組織獲得合法性的前提，事實上控制了社會組織生存的起點，它在政府對社會組織的整個管理鏈條上居于不容置疑的關鍵環節。登記設立模式分為兩種，一種是單一登記制，社會組織向登記管理機關申請成立時，僅受形式審查，無須其他相關部門批準，如新加坡；另一種是雙重登記制，社會組織在向登記管理機關申請登記之前，必須取得有關業務部門批準，登記管理機關據其批復做出登記與否的決定，如日本。

以免稅登記為杠桿，利用經濟激勵規范引導社會組織發展

無論是采取自行設立模式還是登記設立模式的國家，稅收優惠對社會組織均具有非凡的吸引力，但除了依法豁免免稅登記的組織以外，稅收優惠并不會自動實現，通常需要預先向政府申請免稅資格，進行免稅登記。免稅資格的申請標準通常比較嚴格。在英國，以慈善為唯一目的的組織才可以獲準慈善委員會的登記并自動取得免稅資格；德國法律明確規定只有具有公益目的的社會組織才能獲得免稅資格。作為一種行政許可性質的行為，免稅登記已成為政府利用經濟激勵對社會組織進行規范管理的最靈敏的杠桿。

免稅登記的主體有兩類：一類是稅務機關。在日本、德國等采取登記設立模式的國家，所有符合稅收減免條件的組織，必須向稅務機關進行申請并獲得免稅資格后，才能依法享受稅收優惠，這種做法的特點是免稅登記與法人登記相分離，實際上形成了法人登記與免稅登記的縱向登記格局。在采取自由設立模式的美國，所有希望享受稅收優惠的社會組織同樣也需要向聯邦稅務局申請免稅資格，由于其聯邦稅法規定任何申請免稅的實體都必須通過“組織性檢驗”才能享受免稅待遇，而進行法人登記又是通過“組織性檢驗”的最簡便路徑，因此，它事實上也形成了免稅登記以法人登記為前提和要件的登記管理格局。由稅務機關進行免稅登記的好處是，稅務機關通曉稅務知識，能夠在專業基礎上對社會組織的免稅資格做出準確認定，并將免稅資格認定與稅收征管這兩個環節緊密地結合在一起。但其缺點在于，由于法人登記和免稅登記分開，現實中有著相同的法律形式且實質上從事相同活動的社會組織，在稅務機關進行免稅登記時可能享有完全不同的稅收待遇，不利于社會組織之間橫向的稅負公平。

另一種是稅務機關以外的專門機構。在英國，社會組織一旦在慈善委員會登記成功，即獲得慈善組織的資格，根據該資格自動享受稅收優惠，其特點是免稅登記與法人登記合二為一。這種做法與其獨特的慈善管理體制密切相關。英國的慈善委員會是一個綜合性監管機構，專門負責慈善組織的登記、賬務審計監察、信息咨詢、簽發公眾捐款許可證、對慈善組織進行評估、對管理不善的組織做出處罰等，此外，還負責相關法規的制定和解釋。這種管理體制的特點是集中統一，其優點在于：第一，慈善組織歷來比一般組織的登記門檻要高，登記程序要更嚴格，社會組織在申請登記為慈善組織時已經經受了政府嚴格的審查和檢驗，賦予登記成功的慈善組織自動獲得免稅資格的做法，減少了它們再向其他政府部門另行申報免稅資格這個環節，極大減輕了慈善組織的登記成本和負擔，同時客觀上也有利于整合政府資源，提高政府部門的整體工作效率。第二，免稅組織是政府監管的重中之重，需要有一個專門機構對其進行全方位的監管，將免稅資格認定作為慈善委員會整個管理環節中的一個有機組成部分來考慮，有利于各個管理環節之間的統一配套和有效銜接，有利于增強政府集中統一監管的力度。第三，通過一個專門組織來負責慈善組織的管理，樹立了政府大力倡導和高度重視慈善事業的良好形象，有利于增強慈善組織的身份自覺意識，有利于提升全社會對慈善事業的認同和投入。

強化各部門職責與功能，構建對社會組織的多元監管格局

無論在哪個國家，即使是在理想狀態下，對社會組織的監管所涉及的往往不止一個部門，通常需要構建一個主體多元的監管體系。從實際情況來看，各國都比較重視通過登記管理、稅收、審計、檢察、司法等多個部門形成依法監管社會組織的合力。不同國家由于國情不同，在某方面的做法會比較突出。

美國等國主要依靠稅務機關、登記機關、審計機關、司法機關等多個部門進行相應監管。美國以稅收管理為重點，稅務機關通過財務報告、信息公開、財務抽查等途徑，對社會組織的免稅資格進行認定和更新，如果發現被抽查組織存在問題，將依據具體情況采取罰款、取消免稅資格等處罰措施對組織存在的問題做出處理。負責法人登記管理的州務卿辦公室可以就《美國非營利法人示范法》中規定的事項以行政手段解散法人。州首席檢察官通過調查、審計等方式對社會組織的財產進行監督，就社會組織的違法問題以國家公訴人的身份提起訴訟等。

英國、日本和新加坡政府十分重視發揮登記管理機關的日常監管權責。英國慈善委員會是直接向議會負責的免稅慈善組織的獨立監管機構。慈善委員會除了負責慈善組織的登記以外，還通過年度報表制度、審計與獨立財務檢查制度、公益募捐管理制度、訪問制度、質詢調查制度等手段，負責對慈善組織的日常監管，并為慈善組織提供信息、咨詢等方面的支持性服務。日本的做法是由業務主管機關負責日常監管，由于奉行業務主管機關和登記管理機關雙重登記的做法，分散在政府各個部門中的業務主管機關除了對社會組織的登記進行審批外，還通過年度報告制度、現場檢查制度、行政處罰等進行日常監管。新加坡的做法是充分發揮社團注冊管理機構的監管作用，由社團注冊管理機構負責社團的登記和日常管理，為保證社團履行公布信息、提交所得稅申報表等責任而擁有對社團的檢查權、調查權和處罰權。值得注意的是，這些國家都很重視發揮稅收、審計、檢查、司法等部門的力量，通過多部門合作進行聯合監管。

通過各種手段為社會組織提供支持性服務

稅收優惠既是政府監管社會組織的重要杠桿，也是政府為社會組織發展所提供的最有力支持。稅收優惠分為兩類：第一類，對社會組織本身的稅收優惠。大部分國家采取行政許可的方式認定社會組織的免稅資格，并且，對獲得免稅資格的社會組織的商業行為和非商業行為、以營利為目的的商業行為和不以營利為目的的商業行為進行區別對待。各國的稅法法律體系不同，對社會組織的稅收優惠亦有不同的規定。第二類，向社會組織捐贈的組織和個人的稅收優惠。公益捐贈減免稅制度是鼓勵和推動社會捐贈的重要措施。例如英國，在公司捐贈方面，根據公司法的規定，只要在公司賬目中申明提供公益捐贈，捐贈的部分就會免去公司所得稅（約占30%）。在個人捐贈方面，英國法律規定，個人向慈善組織的捐贈可獲得免稅待遇，但免稅的對象主要不是個人而是慈善組織，因此所有的慈善組織不得不在接受捐贈后專門向政府索要退稅的部分。由于相關稅法的復雜和細密，這種獨特的減免稅制度自然催生了英國慈善援助基金會——一個利用稅法和法律等專業知識專門幫助慈善組織向政府索要退稅的中介性社會組織。目前，慈善援助基金會每年經手的退稅金額高達10億英鎊，已經毫無爭議地成為利用稅收制度支持英國民間公益事業的一個重要平臺。

通過財政直接撥款的做法存在于部分國家。一些國家財政直接資助的對象通常限定為由國家所創設的組織。在新加坡，官辦社團的領導成員由國家任命，任務由國家規定，資金也全部由國家撥給。這種直接撥款帶來的一個明顯問題是，社會組織接受國家的直接資助，行政化色彩漸濃，獨立性漸淡，易于蛻化成為“二政府”。

以購買公共服務的方式扶持社會組織，是近年來發達國家的普遍做法，也逐漸成為政府資助社會組織的主要方式。購買公共服務既包括政府將現有的部分職能轉移給社會，又包括從社會購買政府目前還沒有提供的服務。公共服務通常采取“公開招標、合同運作、項目管理、評估兌現”的方式外包給社會組織。英國、美國、日本、德國等國家大都如此。在英國，政府每年提供給社會組織的財政資源共約33億英鎊，其中大約一半來自英國政府的博彩收益——文化部將每年博彩收益的28%，通過其下設的新機會基金和社區基金這兩個政府基金，以公開招標的形式競爭性地分配給全國各級各類社會組織；此外，聯邦政府和地方政府的各個部門也積極在財政預算中列出專門類別用于向社會組織購買公共服務，積極扶持資助社會組織。

建立戰略支持框架體系將政府對社會組織的支持提升到一個全新的高度。這方面最有代表性的是英國。英國政府高度重視與民間公益組織的合作并視之為重要的合作伙伴，大力構建了頗有戰略眼光的支持社會組織發展的框架體系。布萊爾政府1998年簽署了具有里程碑意義的《政府與志愿及社區組織合作框架協議》（COMPACT），從國家層面確立了政府與社會組織戰略合作框架，地方政府隨后也仿效簽署了一個地方版本的COMPACT。該框架協議標志著英國聯邦政府和地方政府在與社會組織進行合作上達成了較高的共識，這對英國社會組織的發展起到了巨大的推動作用。聯邦政府各部門以及地方政府立足于這個框架，結合各自職能為社會組織提供多樣化的支持和服務，通過各層面的公共服務購買合同等機制具體落實該框架協議中的各項指導性原則。英國因此也成為各國競相學習仿效的先鋒和榜樣。

通過機構改革來強化政府對社會組織的支持。在英國，為推動民間公益事業的發展，政府不僅努力建立健全各項法規政策并簽署《政府與志愿及社區組織合作框架協議》，而且還積極主動地進行機構改革，從組織上推動政府各部門及各級政府與社會組織之間的合作。英國內政部負責政府對社會組織的指導、推進、支持、協調和相關法規及政策的制訂與修改，具體負責部門是下設的三個司：積極社區司、公民再造司和慈善司。慈善委員會也是內政部下屬、但對議會直接負責的從事慈善組織登記和日常監管的獨立機構。

2006年，英國政府在整合內政部活力社區理事會和貿工部社會企業處的基礎上，還專門設立了第三部門辦公室，透過其下設的參與組、社會企業與資助組、公共部門合作伙伴關系組、第三部門支持組、戰略與溝通組，統籌協調英國政府與社會組織的合作。從總體上看，英國政府已經對社會組織形成了一個職能完備、體系健全、規范的行政管理架構。