以人為本來推動土地管理制度創新

王莉

以人為本是可持續發展理論的終極目標，科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。可持續發展觀，是人在多種發展可能性中的一種理想選擇；是人發揮自己的主觀能動性，改變系統諸要素之間以及系統與環境之間的相互作用，使系統沿著一定的方向發展，最終實現“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要構成危害”的發展觀；不僅倡導“代內公平”，而且提出了“代際公平”觀念。創新農村土地管理制度，必須堅持以人為本，自覺維護和保障農民的基本經濟權益，使有限的土地資源為農民創造更多的收益。

當前我國土地制度存在的主要問題

一、土地的平均化和超小規模經營與現代化農業要求的矛盾。第一，經營者追求利潤最大化的現代農業目標在小規模或超小規模的以滿足自給性消費為目標的傳統農業基礎上是不可能實現的。只有在較大的經營規模上，農民擺脫了生存壓力，把利潤最大化作為自己追求的目標才能實現。第二，現代農業是農產品高商品率農業。衡量一個國家農業的發展水平，關鍵看它的農產品商品率的高低，而農產品的商品率必然與較大的農業經營規模相聯系。第三，現代農業是高技術農業。傳統農業主要是利用人力和畜力，而現代農業是利用現代機械技術、現代生物化學技術和現代管理技術武裝起來的農業。特別是大型農業機械的應用必須有較大規模的作業空間，因而也需要較大的農場規模。然而，我國現階段的家庭聯產承包責任制是一種超小規模的平均化零散的經營方式，這種經營方式不利于土地的耕作，影響了水利設施的建設和農業機械化的使用，使科技推廣受到限制，固定資產利用率低，經濟效益不明顯，與社會對提高土地使用效率的要求相距甚遠。

二、土地資源緊缺與土地嚴重浪費的矛盾。由于土地承包是以村民小組為單位來劃分土地的地理位置、數量和質量的，所以受到很大的空間約束。土地資源的配置水平十分低下，加上土地的超小規模經營，投入高，產出低，使得農民粗放經營和棄耕現象十分普遍。根據調查顯示，農民棄耕、粗放經營的原因有舉家外出打工，逃避計劃生育，強壯勞力外出務工，還有缺乏資金、技術以及少數農民以幫工為業放棄自己的承包地等。近年來的城市化建設和工業用地，新型住宅區的興建以及大學城的建設在繁榮經濟的同時，也進一步加劇了我國的人地矛盾。

三、農田基本建設需要持續不斷的資金及勞動力投入與農民兩棲化的矛盾。80年代中期以來許多青年農民走出家門，走進城市，甚至跨省流動，但他們中的大多數只是把進城打工作為增加收入的一種途徑。城市對他們來說只是暫時的棲身之處，農村才是他們永遠的家，土地是大部分農民心目中的生活保險和就業保險。只要耕種土地還有大于零的收益，在城市就業形勢十分嚴峻的今天，他們還是不愿意離開土地到同樣存在著大量剩余勞動力的城市去尋求發展。但是，新一代的農村青年已不安心農村那種艱辛而收入低下的躬耕生活，尋求到城市里發展。這種農閑到城市，農忙回農村的“兩棲化”現象已經成為當前中國農村人口流動的一大特點。這就要求我們進一步完善農村的土地制度，完善農民工的社會保險機制，使進城農民具有安全感和穩定感，真正融入到城市生活之中。

以人為本條件，創新土地管理制度

第一，土地制度變革過程中應重視農民的作用。農民是農村生產活動的主人，是農村生產力中最積極、最革命的因素。土地是農民的生命，是農民最大的生活保障，土地制度的優劣直接與農民的命運息息相關。在農村土地制度的變革中決不能忽視農民的作用，否則發展農村生產力，推進農業現代化都將是一句空話。十一屆三中全會后，鄧小平同志認識到農民群眾的作用，充分肯定了農民的偉大創造力，將包產到戶一步步由后臺推到前臺，從而獲得了農業飛速發展的4年。他曾經說過：“我們改革中的好多東西，都是基層創造出來，我們把它拿來加工提高作為全國的指導。”鄧小平同志這個論斷指出了我們應堅持“從群眾中來，到群眾中去”的工作路線。在農村，就是要尊重農民，尊重他們的實踐。廣大農民是農村改革與發展的直接參與者，農民中間蘊藏著巨大的創造性，他們的創造性是土地制度變革的“助動力”。

第二，正確看待土地制度變革中政府的行為和作用。十一屆三中全會使我黨確立了實踐是檢驗真理的唯一標準的實事求是思想路線，為政府按經濟規律科學決策奠定了思想基礎。科學決策最集中體現在對包產到戶、包干到戶由允許實踐到承認、推廣、完善的政策上。這一系列政策的基點只有一個：以實踐為基礎，以實踐為檢驗手段，以實踐結果作為決策制定的依據。制定第一輪土地承包期15年的政策，到期后又及時制定第二輪承包期30年不變的政策，并在市場經濟的特殊條件下，在經濟發達地區積極推廣適度規模經營，搞農業產業化，這些決策都是從實踐中得到的，從仔細研究國外經驗中得來的。

（作者單位：日照市國土資源局）