農村土地征收的正當程序問題研究

曹子超

正當程序的要素有三個基本方面：第一，告知相對一方有關的事實和權利；第二，為相對一方提供有效的聽證機會；第三，主持程序活動的決定者必須是利益無涉的獨立主體

在探討土地征收的正當程序問題之前，我們首先區分兩個不同的概念：土地征收和土地征用。2004年《憲法》修正案第十條規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”。由此可見，兩者并不是同一概念。一般而言，土地征收是指國家為了公共利益，以行政命令的方式取得土地所有權，并對土地所有權人予以補償的行為；土地征用是指以國家的名義，強制取得民事主體土地使用權的行為。二者的本質區別在于，土地征收的結果導致了土地所有權由集體所有變為了國家所有，而土地征用只變更了土地的使用權。

規范農村土地征收正當程序的法理依據

法律的正當程序是西方憲政思想的重要組成部分。它最初源于1215年英國《自由大憲章》，后經美國的繼承和發展，逐漸形成了“不經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產”的法律原則，并為公眾普遍接受。一般認為，正當程序的要素有三個基本方面：第一，告知相對一方有關的事實和權利；第二，為相對一方提供有效的聽證機會；第三，主持程序活動的決定者必須是利益無涉的獨立主體。這一原則不僅要求法律行為的目的合法，而且要求其形式合法，對于約束行政主體的行政行為，保護相對人的合法權益具有重要的現實意義。

在我國，土地征收的主體是國家，內容具有法律效果，形式上是國家行政機關的意思表示，而且是對行政權力的運用，其實質是將農村集體所有的土地轉化為國家所有。因此，土地征收是一種行政行為。從這個意義上說，土地征收的過程必須符合行政程序正當性的要求。尤其是在我國城市化過程加快，農村土地征收事件頻發，各種社會矛盾凸顯的社會轉型時期，規范土地征收程序，拓寬農民的參與途徑，監督政府依法行使土地征收權力，保護失地農民的合法權益，更能彰顯正當程序原則的根本價值。

農村土地征收正當程序中存在的問題分析

按《土地管理法》、《土地管理法實施細則》、《國土資源聽證有關規定》及《征用土地公告辦法》等有關規定，目前土地征收程序主要包括申請、選址、擬訂征地方案、耕地占補平衡方案、審批、公告、簽訂安置補償協議和實施征收等，也有公告、聽證等具體要求。可以說，這些程序是大體可行的。但是，這些規定過于簡陋，在公告、聽證和利益主體獨立等方面的規定存在諸多不合理之處，不符合正當程序的基本要求。主要表現在以下方面：

一、公告程序不規范。根據正當程序原則，在土地征收過程中，相關部門應該告知相對一方有關的事實和權利。公告是保障公民知情權，維護公民合法權益的必經程序。雖然我國相關法律也有關于公告的相關規定，（比如，《土地管理法》第四十八條規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”）但是對公告的方式、時間、費用等方面的規定卻十分模糊，這就導致了現實中在執行公告程序時不夠規范。一方面，公告信息不全面，公眾的知情權無法得到有效保障；另一方面，公告責任沒有落實，對告知義務主體缺乏約束力。

二、聽證程序不民主。根據正當程序原則，相關部門應該為相對一方提供有效的聽證機會。這是體現民主性，保障公民參與權的重要措施。目前，我國相關法律規定征收土地時聽證程序只是選擇性的程序，這就意味著聽證并不是土地征收的必經程序之一。由此導致的直接后果就是土地征收過程中不舉行、或很少舉行聽證會。多數聽證會只是流于形式，缺乏民主性，不能反映失地農民的真實意愿。常常出現的情況是，聽證的參與人員是由政府確定的，聽證的主題和過程是由相關部門設定的，聽證結果也并不能對土地征收行為產生實質性的影響。另外，多數農民對聽證程序并不了解，他們的參與意愿和參與程度非常低。

三、土地征收利益主體不獨立。根據正當程序原則，主持程序活動的決定者必須是利益無涉的獨立主體。反映在土地征收的過程中，就要求主持征收土地的政府獨立于土地利益之外。現實情況是，政府部門不僅不可能獨立于土地利益之外，更多的則是被土地利益“綁架”，往往形成“政府—農民”或“開發商—政府—農民”這種利益鏈條。一方面，政府直接參與到土地征收過程當中成為執行者；另一方面，政府又在土地糾紛中扮演裁決者的角色。政府這種雙重身份決定了其在土地征收過程中不可能保持獨立性。因此在法律法規的制定過程中，政府從自身利益出發，濫用土地征收權力，制定不合理的土地征收程序，侵害失地農民的合法權益也就不足為怪了。

農村土地征收正當程序失范的原因分析

一、法律規定過于原則化，缺乏可操作性。比如，《土地法實施條例》第二十五條規定：“征收土地的用途等內容必須予以公告”。但是這些規定僅僅為土地征收設定了一個原則性的程序要求，沒有對公告的方式、時間、費用等方面做出明確規定。與此同時，并沒有一部法律明確設定對土地征收過程中違法違規現象的懲罰措施，這就在一定程度上縱容和默許了違規征收土地、侵犯失地農民合法權益這種現象的存在。

二、依法行政意識淡薄。在過去的計劃經濟體制下，政府一家獨大，重管理輕服務，缺乏依法辦事的法律意識。雖然法律有聽證程序的相關規定，但是他們并沒有嚴格按照法律的要求去做。在土地征收過程中，政府或是怕麻煩，或是對法律法規認識不到位，經常有意無意的剝奪公民參與聽證的權利。但是，公民與政府并不是平等的行為主體，相對于政府而言，公民（尤其是失地農民）永遠處于絕對的弱勢地位。這就為他們監督政府的土地征收行為，維護自己合法的土地權益帶來了極大的困難。

三、獨立利益主體缺失。根據《土地管理法》的規定，公民對補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。該規定表明，作為土地征收過程中利益相關者之一的政府既是爭議的協調者又是爭議的終局裁決者。這不得不使人們對協調和裁決的公正性提出質疑。但是，在土地征收過程中，我國又不存在能夠客觀公正地對土地征收行為做出獨立評估的第三方主體。對于自己的土地被征收合理與否，補償費合理與否，農民集體或農民個人并無訴權。一項權利沒有司法保障，等于沒有這項權利。

達成農村土地征收正當程序的路徑分析

依據正當程序原則的基本要求，針對農村土地征收程序中存在的公告程序不規范、聽證程序不民主以及利益主體不獨立等問題，我們力圖提出相應的解決路徑。

第一，細化法律關于土地征收公告程序的規定，增強可操作性。針對法律對公告程序的規定過于原則化、缺乏可操作性的缺陷，應該在現有土地征收程序的基礎上，強化土地征收公告制度，不僅要規定土地征收過程中必須進行公告，而且要明確公告的方式，時間，費用承擔等問題。比如，在公告方式上，可以規定規模較大的土地征收行為必須通過有影響的電視臺、報紙等媒介進行公告，而一般的只需要在相關部門公告欄公告；在公告費用方面，應規定由相關部門承擔公告費用，或者經協商從土地征收費用中抽取適當比例的費用作為公告費用。另外，可以嘗試建立“多次公告制度”，在土地征收的選址、擬訂征地方案及審批等程序之后，都及時進行公告，以保證公民享有充分的知情權，保證土地征收的整個過程都處于人民群眾的監督之下。

第二，認真執行聽證程序，提高農民參與程度。首先，要加強宣傳教育，提高政府部門和人民群眾對聽證程序的重視程度，增強其參與意愿；其次，要把聽證程序作為一項強制程序固定下來，而且對聽證的時間、主題、主持方、參與方等事項做出明確規定，切實保證農民參與聽證的權利。第三，設定相應的歸責原則，對拒不實行聽證或走過場式的聽證予以嚴厲懲罰，提高其違法成本。

第三，堅持中立原則，暢通法律救濟渠道。體現中立原則的制度安排包括：裁決機關的相對獨立、參與裁決者的公開與獨立、裁決依據的公開、裁決過程的設定盡量使雙方權利義務平等。在此基礎上，力求逐步建立相對獨立的公益認定機制、損害和補償評估機制等。土地征收問題的救濟途徑，首先是指行政主體的自律救濟，也就是說應該允許集體組織和農民就土地征收程序、土地補償金、土地征收后的用途變更等爭議向土地征收的審批部門提起行政復議。對復議結果不服的，可以向人民法院起訴（或直接提起行政訴訟），由法院作為獨立的第三方對土地征收過程中產生的各種糾紛進行最終的司法審查，明確把土地征收糾紛作為行政訴訟案件受理，以保證失地農民可及時獲得有效的司法救濟。

（作者單位：四川大學公共管理學院）