中國人口發展功能區域規劃的實證分析

董靖巍 胡瓏瑛

(哈爾濱工業大學經濟與管理學院，黑龍江哈爾濱150001)

未來30年，是我國國土負載人口壓力最大、人地矛盾最為尖銳、人口城鎮化全面加速、人口遷移流動最為活躍的時期，全國還將新增約2億人口，有3億以上人口從農村進入城鎮，將對統籌區域和城鄉協調發展帶來嚴峻挑戰［1－2］。這一時期，也是建設國家生態屏障、調整人與自然關系的關鍵時期。區域人口集聚既是主體功能區劃的重要指標，也是主體功能區優化布局的要求［3］。主體功能區劃遵循經濟規律和自然規律，編制引導人口分布與經濟發展趨勢相適應，人口、經濟分布與資源環境承載能力相適應的規劃總圖，對指導城鄉之間、區域之間以及人口、經濟、資源環境之間的協調發展具有重要意義［4］。

人口發展功能區劃是國家主體功能區規劃的基礎依據，也是國家主體功能區規劃編制工作的重要組成部分。本文以哈爾濱市人口發展功能區域規劃為例，研究分析哈爾濱市人口狀況、人口分布、人口流動及人口功能區現狀，依據國家人口發展功能分區指標體系，采用模糊綜合評價方法測算哈爾濱市人口功能分區，并提出相關政策建議，研究視角、研究內容和計算結果具有學術應用價值，對于發揮哈爾濱中心城市帶動作用，正確引導城市化過程中人口有序流動，推進國家及省人口發展功能區規劃工作具有借鑒作用。

1 國家和省市人口發展功能分區規劃的內容

人口發展功能區規劃，主要包括人口發展的基礎評價、人口發展功能區劃分、配套政策研究等［5］。

(1)人口發展功能區的基礎評價。主要內容有:人居環境自然適宜性評價、資源環境的人口承載力評價、物質積累基礎與人文發展水平評價、開發密度與發展潛力評價。

(2)人口發展功能區的劃分。根據基礎評價的結果，統籌考慮國家戰略意圖，劃分為四類人口發展功能區:人口限制區、人口疏散/收縮區、人口穩定區和人口聚集區。

人口發展功能分區的指標體系涉及5個主要指標、24個輔助指標和120多個基礎指標(見表1)。

根據國家人口和計劃生育委員會《國家人口發展功能區工作技術導則》，基于GIS多因素迭置模型，以公里網格的資源環境數據為基礎，以分縣為基本單元，在系統分析和綜合評價不同地區人口發展的資源環境基礎和經濟社會條件的基礎上，根據人居環境自然適宜性、水土資源承載力、現有開發密度與發展潛力，國家劃按人口功能劃分為人口限制區、人口疏散/收縮區、人口穩定區和人口集聚區［6－8］。哈爾濱市被國家界定為人口集聚區，是我國資源環境承載條件和經濟社會基礎最好的地區，發展潛力較大，人口吸納能力較強。

2 哈爾濱市人口分布概況及人口發展功能分區

哈爾濱市地處中國東北地區北部，黑龍江省南部。全市土地總面積53 058Km2，其中市區面積4 272Km2。哈爾濱市行政區劃經過幾次調整，變化比較大。2007年調整后全市轄道里、道外、南崗、香坊、平房、松北、呼蘭、阿城等8個區和賓縣、巴彥、依蘭、延壽、木蘭、通河、方正等7個縣，代管五常、雙城、尚志等3個縣級市。哈爾濱市2005年年末戶籍總人口974．8萬人，比上年增加4．6萬人。其中，市區人口505．7萬人，比上年增加69．7萬人。在總人口中，非農業人口469．5萬人，比上年增加3．1萬人，非農業人口占全市總人口的比重為48．2%，比上年提高9．6%。

表1 人口發展功能分區指標體系

哈爾濱人口發展功能分區規劃遵循了地域完整性原則、區域協調性原則和連續多分原則。分區的主要依據是:①不同地區人居環境的自然適宜性與限制性;②不同地區的水土資源承載力與人口發展潛力;③不同地區的社會經濟條件與人類發展水平;④不同地區的開發密度與發展潛力。分區的主要指標是:①人居環境指數(HEI);②土地資源承載指數(LCCI);③水資源承載指數(WCCI);④物質積累指數(HMI)和⑤人文發展指數(HDI)。同時也考慮了其他輔助指標。

按照國家人口發展功能分區指標體系和計算公式，本文采用模糊綜合評價方法，計算得到哈爾濱人口功能分區的最后結果見表2和圖1。

表2 哈爾濱人口功能分區的最后結果

圖1 哈爾濱人口功能分區示意圖

根據表2的計算結果，我們對哈爾濱市人口功能分區界定如下:

(1)哈爾濱市轄區、呼蘭、阿城、雙城均屬于人口集聚區。這些區域大都地處人居環境比較適宜和高度適宜地區，人居環境指數(HEI)一般在60以上;資源環境承載力平衡有余或盈余，水土資源承載指數(LCCI/WCCI)一般不超過臨界水平1;物質積累基礎和人類發展水平處于中等以上，物質積累指數和人類發展指數都不低于0．70。這類地區人口與產業集聚，交通便利，城市化水平較高，人口與資源環境經濟社會協調狀態良好，具有一定的發展空間。但是，據實地調查，阿城區的水資源實際狀況比較緊張，地下水位下降嚴重，部分地區出現了“漏斗”。阿城區如想完成承接哈爾濱市城區工業企業遷移的任務，需要做好水資源與利用規劃，解決好生產與生活用水、工業與農業用水的平衡。

(2)其他區縣屬于人口穩定區，人口穩定區地處人居環境適宜地區(包括一般適宜地區、比較適宜地區和高度適宜地區)，人居環境指數(HEI)一般在40以上;資源環境承載力平衡或有余，土地資源承載指數(LCCI)不超過1．125，水資源承載指數(WCCI)不超過 1．3;物質積累基礎和人類發展水平處于中等以上，物質積累指數和人類發展指數一般都不低于0．70。這些地區人口與產業集聚，交通便利，城市化水平較高;人口與資源環境經濟社會基本協調，但自然空間有限，人口有待穩定發展。

(3)個別山區、半山區縣(市)從保護生態系統出發，應保持人口總量穩定，鼓勵人口向城鎮轉移。

3 哈爾濱人口功能分區的政策引導

(1)正確認識我國城市化發展趨勢，做好城市發展規劃，迎接農民工進城高峰。要分類引導人口城鎮化，對臨時進城務工人員，應按照其意愿，繼續實行亦工亦農、城鄉雙向流動政策;促進在城市已有穩定職業和住所的進城務工人員落戶;對因征地而失去生活保障的農村人口無條件地轉為城市人口。對大城市特別是特大城市要從調整產業結構的源頭入手，通過強化土地用途管制和總量控制等方式，間接調控土地價格和房地產價格，逐步形成用經濟辦法控制人口過快增長的機制。

(2)完善哈爾濱城市體系，建設哈爾濱大都市圈。改變目前按行政區而不是按經濟區推進城鎮化的做法，根據不同區域的主體功能，統籌考慮經濟布局、就業崗位、人口居住、資源環境，通過規劃等措施引導，逐步形成高效、協調、可持續的城鎮化空間格局。在開發密度已經較高而資源環境承載能力有所減弱的區域，優化整合現有城市群;在資源環境承載能力較強、集聚經濟和人口條件較好的區域，培育發展若干新的城市群;在資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好的生態環境脆弱區域，實行有限推進城鎮化方針，發展好現有城市、縣城及有條件的建制鎮。

(3)綜合考慮城市發展各項規劃，實現人口、資源、社會、環境協調發展。城市規劃和建設要從當地水資源等自然資源條件出發，缺水城市要加強對城市水源地和供水設施的保護，適度控制城市規模，禁止發展高耗水產業和建設高耗水景觀。統籌考慮各項基礎設施和公共服務建設，不斷提高城市基礎設施水平和公共服務能力。深化就業管理制度改革，建立城鄉統一的就業市場。

(4)根據城市發展變化，及時調整城市規劃，明確城市功能分區。一般城市至少有商務區、工業區和居住區三種基本的功能區，城市越大，功能區也就越多。哈爾濱市城市功能分區主要發展建議:①中央商務區。以道里區中央大街為中心的CBD建成具有國際影響的高級商務區;以南崗區奮斗路為中心的CBD拓展經濟管理和控制功能;以道外區靖宇街為中心的CBD加強輕工業和批發職能;群立新區則是未來的CBD潛力區。②工業區。逐漸將工業、居住剝離，在城市邊緣主要交通沿線和城市出口建設一批按照產業生態原則配置的工業項目，形成分布于哈爾濱市區邊緣的一些生態工業園區。③居住區。嚴格控制在城市中心發展住宅，降低中心地區的人口密度，改造中心城區外圍和有限開發偏遠地區，形成規模較大、集中連片、設備齊全的生態居住小區。④生態功能區。以松花江沿岸綠帶、馬家溝綠帶和何家溝綠帶為主構成綠色空間系統，加強城市綠化和美化，建設田園城市。⑤教育科學文化區。在原來的文化教育區以及新區盡快建設形成高等教育和科研示范區，帶動高科技產業的發展。

4 結論

本文根據國家人口發展功能區規劃的要求，通過實地調研和模糊綜合評價方法，得出結論:哈爾濱市轄區、呼蘭、阿城、雙城均屬于人口集聚區，其他區縣屬于人口穩定區，個別山區、半山區縣(市)從保護生態系統出發，應保持人口總量穩定，鼓勵人口向城鎮轉移。根據上述研究結果，提出如下政策建議:

(1)確立人口發展功能區規劃在主體功能區規劃中的基礎地位。落實科學發展觀，要求發揮人口發展在經濟社會發展中的主導和能動作用，盡快編制人口發展功能區規劃，將其作為主體功能區規劃的基礎依據。把引導人口有序遷移與合理分布作為統籌城鄉區域協調發展、緩解資源環境壓力的重大戰略，把人口分布與生產力布局有機結合起來，努力實現人口發展與經濟振興、社會進步的有機統一。

(2)制定適當的人口遷移政策，鼓勵人口疏散區、限制區的人口向人口聚集區遷移，鼓勵農村人口向中心城鎮遷移，中心鎮向縣城轉移，縣城向大中城市轉移，建立梯度轉移通道。對于遷移到城鎮的農民工給予“城市居民待遇”，切實解決他們在就業、教育、醫療衛生、社會保障、住房保障等方面的問題。

(3)根據主體功能區建設需要，明確人口功能分區，采取相應的人口管理政策，制定鼓勵優化開發和重點開發區域吸納外來人口，引導限制開發和禁止開發區域人口自愿平穩有序轉移的辦法。

(4)合理規劃城市布局，確定城市長遠走向，一方面為城市人口增長預留用地，另一方面避免隨著城市擴張，出現工業企業二次搬遷的現象。哈爾濱城市總體規劃中提出哈爾濱的空間發展策略是“北躍西擴、南延東優、中興外聯”，應綜合考慮城市發展戰略推動產業合理化布局，推動人口功能區的合理規劃。

(5)采用適當的財稅、土地政策，引導人口的合理流動，鼓勵企業合理布局。一是把人口流向作為確定財政轉移支付方向的重要依據，完善對各地區的財政轉移支付制度，逐步做到基本公共服務的均等化。二是適當增加對集聚區和穩定區公共事業的投入。三是改革和完善資源價格形成機制。四是積極穩妥推行跨區域的耕地占補平衡制度。

(6)發揮人口計劃生育管理服務體系的重要作用。在穩定低生育水平的前提下，考慮不同地區人口發展的不平衡性，遵循整體穩定、適時微調、因地制宜、分類指導的原則，不斷完善生育政策。進一步完善計劃生育利益導向機制。在人口限制區，施行統一的人口政策，構建政府社會管理和公共服務體系。

(編輯:于 杰)

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