開發區土地集約利用評價研究——以廈門市海滄臺商投資區為例

謝正觀 鄭仰陽

(中國科學院研究生院資源與環境學院，北京100049)

開發區作為區域經濟發展的重要空間載體，與區域的社會經濟發展密切相關，是區域經濟增長的主要力量。但近年來，我國的許多開發區在土地利用和管理中呈現出重擴張輕挖潛、重規模輕效率、重引資輕規劃等特征［1－2］，其集中表現在開發區用地鋪張、土地閑置、浪費嚴重，以及土地產出率低;小規模開發區數量多，缺乏規劃，布局不合理等［3］。開發區需要建立集約高效的用地模式。

1 國內外研究概述

國外對土地集約利用評價的研究，主要的對象都是城市土地，影響也涉及到國外工業園區以及產業空間的土地集約利用。為了評價土地的最大開發強度，Fonsecahe和Rory曾提出一套衡量土地開發效率的評價指標，包括密度、基地系數(即容積率)、建筑密度、空地、建筑高度和建筑后退距離等，并用圖解法來分析確定土地的最大開發利用強度［3］。

由于開發區在我國是實行優先鼓勵工業建設的特殊區域，因此我國的學者針對開發區的土地集約利用做了很多研究。張鋒［4］、張統生［5］、王昆［6］等各自提出了關于開發區土地集約利用不同的內涵。在評價指標體系的研究上，一方面有廖平凡等［7－8］根據國土資源部發布的《開發區土地集約利用評價規程》中的評價指標體系進行研究工作，另一方面，翟文俠等［9－12］學者根據不同開發區的實際情況，運用特爾斐法和主成分分析法，選取不同的指標來構建評價指標體系，比較側重于開發區的經濟屬性和社會屬性。

我國現有的開發區土地集約利用評價指標體系多從土地利用結構、投入產出、管理等角度選取指標，各有側重。但在實際應用中，由于各個開發區類別不同，所處區位不同，面積大小不一，經濟發展水平各異，因此很難用同一套指標體系來考察所有開發區的土地集約利用實際情況。本文根據廈門市海滄臺商投資區的具體情況，對其土地集體利用程度進行評價。

2 海滄臺商投資區土地集約利用評價

2．1 概況

廈門市海滄臺商投資區(以下簡稱投資區)地處廈門市西南部，位于海滄區內，規劃開發面積達100km2，是廈門市獲準設立的中國面積最大的臺商投資區。由于投資區北部為林地，南部沿海區域為港口及配套設施，東部新陽片區以居住區為主，故本次評價范圍選取投資區中部，評價范圍總用地面積為63.16km2。其中，已建成城鎮建設用地面積 26.85km2，未建成城鎮建設用地面積29.61km2，不可建設土地面積6.7km2。

2．2 評價指標體系的構建

2．2．1 評價指標的選取

根據海滄臺商投資區土地利用現狀，參照國土資源部發布的《開發區土地集約利用評價規程》(試行)［13］，選取土地利用狀況、用地效益和管理績效3個目標層，土地利用程度、用地結構狀況、土地利用強度、產業用地投入產出效益、土地跟蹤管理績效、土地供應市場化程度等6個子目標層以及土地供應率等13個指標進行評價(見表1)。

2．2．2 評價指標權重值和理想值的確定

評價指標的權重值是依據評價的目標、子目標、指標對開發區土地集約利用的影響程度而確定的。理想值為開發區土地集約利用各評價指標應達到的理想水平，依照集約用地的原則，在符合有關法律法規、國家和地方制定的技術標準、土地利用總體規劃和城市規劃等要求的前提下，結合開發區實際確定。

本次評價中的指標權重值采用德爾菲法確定。由來自海滄土地管理部門的6位專家和科研設計單位5位專家，共11位專家進行輪番打分確定。參與打分的專家熟悉廈門和投資區的經濟社會發展、土地利用狀和城市建設;打分在互不協商的情況下獨立進行，并附有評價工作背景材料及相關說明。11位專家進行3輪打分(從第二輪起參考上一輪打分結果)，并選取最終結果(見表1)。

在理想值的確定過程中，部分指標涉及到國家、區域、投資區等國民經濟和社會發展規劃等目標，需要結合土地利用總體規劃、城市規劃、有關用地標準、行業政策等，在分析土地利用現狀的基礎上來確定理想值。因此，在本次評價中分別采用了目標值法、發展趨勢估計法、先進經驗逼近法和德爾菲法等這幾種方法中的一種或兩種以上結合，確定指標的理想值(見表1)。

表1 海滄臺商投資區土地集約利用程度評價指標、權重及結果

2．2．3 指標標準化及計算方法

投資區評價指標標準化采用理想值比例推算法，以指標實現度分值進行度量。其計算公式如下:

式中:Sijk——i目標j子目標k指標的實現度分值;

Xijk——i目標j子目標k指標的現狀值;

Tijk——i目標j子目標k指標的理想值。

評價采用多因素加權平均值法計算海滄臺商投資區土地集約利用的子目標分值、目標分值及綜合分值。

開發區土地利用集約度各子目標分值按照以下公式計算:

式中:Fij—— i目標j子目標的土地利用集約度分值;

Sijk—— i目標j子目標k指標的實現度分值;

Wijk—— i目標j子目標k指標相對j子目標的權重值;

n—— 指標個數。

開發區土地利用集約度目標分值按照以下公式計算:

式中:Fi——i目標的土地利用集約度分值;

Fij——i目標j子目標的土地利用集約度分值;

Wij——i目標j子目標相對i目標的權重值;

n—— 子目標個數。

開發區土地利用集約度綜合分值按照以下公式計算:

式中:F——土地利用集約度綜合分值;

Fi—— i目標的土地利用集約度分值;

Wi——i目標的權重值;

n—— 目標個數。

3 評價結果及分析

通過以上方法，根據對各目標分值及子目標分值的計算(見表1)，最終得到投資區土地利用集約度綜合分值為88．06，其中用地效益目標和土地利用狀況目標分值較高，管理績效目標分值較低，具體分析如下。

3．1 土地利用狀況分析

開發區土地利用程度較高，土地利用程度的目標分值為86．04，但土地利用強度尤其是工業用地強度較低，土地利用強度子目標分值為78．12。這是由于使用獨立地塊的企業多建設單層廠房所造成的，特別是使用自建廠房的企業都占用較大的用地，且在廠區內部留有大面積的預留地，土地沒有得到充分的利用。另外，開發區內多為石化企業，廠區內儲油罐林立，導致容積率和建筑密度較低，其建筑密度和工業用地綜合容積率兩項的實現度分值分別只有73和70。石化企業現已逐步遷出海滄區，未來應加快對企業遺留廠房的拆除工作并盡快確定土地用途，加強開發強度的管制。

3．2 用地效益分析

評價體系中用地效益分值達到了98．16，這是因為區內現有的企業大多是從事石油化工類、電子產品制造類等高投入高回報的行業，所以開發區土地利用的經濟效益較高。由于金融危機對區內的企業在一定程度上造成了影響，例如翔鷺石化的工業總產值近兩年就下降了約23%，因此用地效益分值相對于理想值(100)，仍然有提升的空間。

3．3 管理績效分析

評價體系中管理績效目標的分值為73．71，成為制約開發區土地利用集約度提升的最主要因素。到期項目用地處置率和閑置土地處置率兩項分值分別只有56和49，導致土地跟蹤管理績效子目標分值為52．64，但該子目標權重卻達到0．57，從而影響了管理績效的目標分值。造成土地閑置率居高不下的原因主要是由于PX項目①P X項目是2006年廈門市引進的一項總投資額108億元人民幣的對二甲苯化工項目，該項目于2006年11月開工，原計劃2008年投產，后因污染排放的問題遭民眾反對，目前已遷址漳州。海滄分區規劃已將原址規劃為倉儲物流用地。遷出海滄、T項目②T項目是富士康集團在海滄投資的一個電子信息產業項目，原計劃在海滄區投資300億元建立鴻海產業園，打造一個龐大的光電產業集群，但金融危機的猝然而至，讓這個籌備了數年的項目暫時擱淺，目前仍無明確的消息。因金融危機暫停，原先已批的土地沒有開工建設，造成約473 hm土地的閑置。雖然相關規劃中已經做出相應的調整，但實際進展緩慢。因此，土地管理部門需要加大對閑置土地和到期用地項目土地的監管力度。此外，海滄區自2004年起開始實行土地“招拍掛”制度，在2008年開始進入快速發展階段。近兩年，投資區土地“招拍掛”實現率達到了90%，土地供應市場化程度子目標分值達到93，土地的市場化供應取得了較好的效果，也提高了其土地的管理績效，并在一定程度上避免了管理績效分值的進一步下降。

總體而言，海滄臺商投資區的土地利用屬于相對集約的水平(見表2)，在等級體系中屬于Ⅲ級，土地集約利用基本達到要求，但土地資源潛力未充分發揮。這可以通過合理規劃尚可供應土地、閑置土地，以及提高工業用地綜合容積率和建筑系數來挖潛土地集約利用潛力。因此一方面要加強對工業企業開發強度指標的控制，另一方面也要在今后的規劃中引導項目建設和落實，避免土地的閑置。

表2 土地集約利用度等級體系

4 建議與對策

4．1 規劃控制

科學制定和實施土地利用規劃，明確不同地段的土地用途、設施配套和發展目標，確保土地的高效利用。例如，在規劃中進行分區管制是比較好的解決方法，也是西方國家普遍實行的方法［15］。對于海滄臺商投資區來說，可以通過將其分為土地集約利用潛力高挖潛區、中挖潛區、低挖潛區來進行分區管制，將土地集約的規劃意圖落實在空間上。

4．2 指標控制

指標控制是推動開發區土地利用從粗放外延式開發轉向集約內涵式開發，以提高土地利用效率的重要手段。通過確定土地使用密度和容積率，來實現對土地用途的管制。管制對象集中在建筑物及其布局，同時還包括建筑物及其他構筑物的高度、層數、規模、建筑線，最小空地率、建筑密度、最小容積率等。通過土地使用密度和容積率的確定進行量的控制，挖潛土地面積，達到土地集約利用、提高土地使用效率的目的。

4．3 機制保障

建立動態管理和考核機制，確定最低土地利用強度和投入產出強度標準，完善政績考核指標體系，把土地集約利用作為重要指標加以考核;健全土地市場機制，注重發揮市場機制的作用，加強一級市場的管理，搞活二級市場，提高土地的有償使用和“招拍掛”供應，從而保障土地的高效使用。

4．4 政策調控

我國是政府主導的社會發展模式，政府對經濟與社會生活具有很強的調控能力。因此，政策調控也是我國開發區實現土地集約利用的重要手段。例如，調整稅費政策。通過提高征收開發影響稅費的數量和種類，抑制投資區內的淘汰產業(如石油化工類產業)和限制產業(如制造業)的發展，促進投資區轉變粗放的經濟增長方式，提高土地的利用效率。

5 結語

開發區土地集約利用評價需要構建完整的指標體系和合理的評價標準，加以合適的評價方法，以取得更加客觀的評價結果。然而，開發區土地集約利用是一個受多因素綜合作用的發展過程，不同區域和不同時間內集約程度是不同的，而理想值的確定也會因為德爾菲法、發展趨勢法等方法的主觀性和滯后性而造成一定的差異。因此，土地集約利用的研究還有許多有待于改進的地方。對于本次評價而言，筆者根據海滄臺商投資區的實際情況，以《開發區土地集約利用評價規程(試行)》為基礎建立指標體系，結合德爾菲法，評價了海滄臺商投資區土地集約利用水平。隨著投資區經濟的發展，生態環境因素對土地集約利用水平的影響程度將會越來越顯著，但是本次評價指標主要側重于經濟指標，對生態環境方面的內容指標體系未能體現。此外，只選取投資區中部作為評價范圍雖然是結合實際情況做出的調整，但不能衡量整個投資區的土地集約利用狀況，缺乏一定的說服力。因此，在今后對海滄臺商投資區的土地集約利用研究中，建議將投資區中部地區以外的區域納入評價范圍內，并結合綠色GDP的相關研究成果，選取開發區綠地覆蓋率和三廢排放達標情況等指標，完善土地集約利用指標體系。

(編輯:王愛萍)

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［13］國土資源部．開發區土地集約利用評價規程(試行)［S］．2010:4．