農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題分析

李 栓 王紅梅 劉媛媛 丁冠華 吳 黎

(1．東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，黑龍江哈爾濱150030;2．華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州510642;3．黑龍江省城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院，黑龍江哈爾濱150040;4．黑龍江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院遙感技術(shù)中心，黑龍江哈爾濱150086)

隨著我國城市化進(jìn)程的發(fā)展，農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地市場占土地市場的比重越來越重。伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施，大量的農(nóng)地在比較利益的驅(qū)使下發(fā)生著向非農(nóng)用途的流轉(zhuǎn)，這種狀況在城鄉(xiāng)結(jié)合部尤為明顯。集體土地流轉(zhuǎn)已由單純的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的自發(fā)轉(zhuǎn)包發(fā)展到社會各個領(lǐng)域的多種形式的流轉(zhuǎn)，其中既有合法的，也有明顯超越現(xiàn)行法律規(guī)定的，尤其是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)更加復(fù)雜［1］。總體上看，集體土地流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村土地使用中的必然趨勢。隨著國民經(jīng)濟(jì)的高速增長，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動力的流動，加上農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生階段性變化，以農(nóng)地經(jīng)營為收入主要來源的農(nóng)民收入增長緩慢甚至下降，使農(nóng)地經(jīng)營對農(nóng)民生產(chǎn)、生活的重要性有所下降。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)高收入產(chǎn)生的拉力和農(nóng)地經(jīng)營低收入的推力使農(nóng)地向非農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度呈加快趨勢［2－6］。

1 集體建設(shè)用地市場運(yùn)行要素

土地市場運(yùn)行的三大要素是土地、供給者和需求者，在我國由于集體土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，其產(chǎn)權(quán)的特殊性及集體土地市場目前處于起步階段，導(dǎo)致集體土地市場運(yùn)行不盡完善。在集體建設(shè)用地市場中所提供的商品是集體建設(shè)用地，商品的來源是農(nóng)村集體土地，包括從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為的建設(shè)用地和農(nóng)村集體原有的建設(shè)用地。供給者是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由多人組成。雖說集體土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但產(chǎn)權(quán)主體模糊，在涉及到土地的占有、使用、分配‘收益四項(xiàng)權(quán)利時，沒有一個合理的標(biāo)準(zhǔn)來保證供給方為多個單體時各單體之間的利益分配，妨礙集體建設(shè)用地市場的正常運(yùn)行。根據(jù)中國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元體系，集體建設(shè)用地需求者區(qū)分為農(nóng)村集體組織成員和非農(nóng)村集體組織成員，這二者在購買集體建設(shè)用地使用權(quán)時所經(jīng)的操作方式是不同的。

現(xiàn)行法律規(guī)章對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都嚴(yán)格設(shè)定了范圍:①地域范圍在城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)外，土地規(guī)劃區(qū)以內(nèi);②使用主體為同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，一般外來經(jīng)濟(jì)成分原則上要求使用國有土地。但實(shí)際操作中，往往陷入兩難境地:首先，從主觀意愿來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織希望在更大范圍內(nèi)盤活存量資產(chǎn)，確保集體土地資產(chǎn)利益實(shí)現(xiàn)的最大化;其次，從客觀條件來講，既然承認(rèn)集體建設(shè)用地是一種資產(chǎn)，它必然要隨同其他資產(chǎn)進(jìn)入市場。而在資產(chǎn)盤活中，必然不可能受“同一集體經(jīng)濟(jì)組織”的限制。因此，跨村跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)承租、使用集體存量建設(shè)用地的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。如按現(xiàn)行習(xí)慣做法，所有這些項(xiàng)目用地都要先征為國有再補(bǔ)辦出讓，企業(yè)不堪重負(fù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織也沒有積極性。此外，抵押作為一種準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓行為，集體建設(shè)用地隨同地面建筑物一并抵押時，一旦抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)，也涉及集體建設(shè)用地跨越“同一集體經(jīng)濟(jì)組織”進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，在當(dāng)前法律己允許國有土地使用權(quán)的使用主體擴(kuò)展到境內(nèi)外所有經(jīng)濟(jì)組織或自然人的情況下，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，在強(qiáng)調(diào)規(guī)劃協(xié)調(diào)、用途管制前提下，也不應(yīng)該人為設(shè)置障礙。客觀存在的實(shí)際要求我們在設(shè)定集體建設(shè)用地使用主體時應(yīng)有所突破。現(xiàn)行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程如圖1所示。

圖1 現(xiàn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程

2 現(xiàn)階段集體建設(shè)用地市場存在問題分析

現(xiàn)行法律規(guī)定“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，換言之，集體土地資產(chǎn)價值的實(shí)現(xiàn)只能通過征為國有而沒有別的途徑。建設(shè)用地供地渠道的單一性，使得集體土地各種產(chǎn)權(quán)不僅先天發(fā)育不足，而且后天還受到種種歧視，集體建設(shè)用地一直游離于土地市場之外。即使進(jìn)入市場，也受到諸如使用主體、使用范圍等種種限制。一涉及流轉(zhuǎn)，一般都先征為國有再辦理出讓。這種簡單劃一的做法，利少弊多，其最大的弊端在于:人為制造了國家所有制和農(nóng)民集體所有制在土地收益權(quán)上的不平等。

現(xiàn)行法律規(guī)章對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，造成集體土地所有權(quán)變更補(bǔ)償?shù)团c改變用途后帶來巨額土地收益之間的矛盾。規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地征為國有的，往往所有權(quán)一旦轉(zhuǎn)變即地價猛漲。同一宗地，無期限的集體土地所有權(quán)征地補(bǔ)償?shù)停袡?quán)變更后一定年限的土地使用權(quán)價格高，這前后巨大的反差刺激了集體土地所有者。這是土地收益分配不當(dāng)引起的問題，侵犯了村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益［7－8］。于是，企業(yè)補(bǔ)辦征收手續(xù)時，集體土地所有者抵觸強(qiáng)烈;規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象又頻頻發(fā)生，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擅自改變土地用途，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)、建造商業(yè)用房私下轉(zhuǎn)讓、出租等案件時有發(fā)生。實(shí)踐中存在的隱形市場也是這些矛盾發(fā)展的產(chǎn)物，現(xiàn)行的法律政策不夠完善，不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，因此導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在很多問題。

2．1 集體建設(shè)用地市場化特征不明顯

集體土地通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源的流轉(zhuǎn)配置在不同領(lǐng)域以不同方式不同程度地發(fā)生著，顯現(xiàn)出強(qiáng)勁的市場化流轉(zhuǎn)趨勢，但同時也存在著與市場化特征要求不相適應(yīng)的問題。這些問題產(chǎn)生于集體土地流轉(zhuǎn)過程中，雖不再是行政性配置土地資源所引致的，但是由于我國城鄉(xiāng)二元化的特征，使得集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)程序更為復(fù)雜，與市場機(jī)制固有缺陷所引致的自發(fā)無序重疊，表現(xiàn)為集體土地流轉(zhuǎn)市場化特征的不明顯，從而制約著集體土地的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)和土地資源配置效率的提高。這一問題主要表現(xiàn)在:①農(nóng)戶間分散的土地產(chǎn)權(quán)交易并不能有效促進(jìn)土地的集中和合理利用，通過集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)存在侵犯農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象;②大量自發(fā)交易過程中的權(quán)屬關(guān)系混亂及相伴隨的侵權(quán)現(xiàn)象和土地流轉(zhuǎn)收益流失，集體土地所有者及相關(guān)投資者的權(quán)益受到侵犯。第一種情況反映出土地流轉(zhuǎn)的市場化程度較低;第二種情況反映出土地流轉(zhuǎn)中市場行為的混亂無序。

2．2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在大量違法現(xiàn)象

農(nóng)地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)表現(xiàn)為經(jīng)過轉(zhuǎn)用審批后形成的新增建設(shè)用地使用權(quán)以價格特征反映的市場交易行為。現(xiàn)行法律只對集體土地以聯(lián)營、入股形式發(fā)生流轉(zhuǎn)做出了原則性的肯定規(guī)定，而對出讓、轉(zhuǎn)讓和出租等形式發(fā)生流轉(zhuǎn)則是禁止的。由于農(nóng)地非農(nóng)流轉(zhuǎn)缺乏可操作的法律法規(guī)或者管理空間太小，地方土地管理部門一般不進(jìn)行直接管理，而只是通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用和審批等手段間接管理，除個別地區(qū)近年來對集體土地的非農(nóng)場合流轉(zhuǎn)有所規(guī)范外，農(nóng)村，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地非農(nóng)流轉(zhuǎn)一直是自發(fā)無序地大量發(fā)生著，甚至有不少案例中的集體土地并未辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。而農(nóng)村集體中原有的建設(shè)用地僅限于在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，對于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員來說，取得集體建設(shè)用地在現(xiàn)有法律的限制下很難，因此就導(dǎo)致集體建設(shè)用地市場的違法現(xiàn)象較多，尤其體現(xiàn)在宅基地的流轉(zhuǎn)上。

2．3 集體建設(shè)用地市場中利益分配不合理

我國《憲法》和《土地管理法》均規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。”其中，“依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營管理”，這表明農(nóng)村集體土地的所有權(quán)在村民集體，所有權(quán)的主體代表則是各級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會、村民小組。盡管在農(nóng)村雙層經(jīng)營體制確立后，大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能分解，機(jī)構(gòu)改組，力量渙散，對農(nóng)村集體土地使用方面的監(jiān)督管理和調(diào)節(jié)控制功能隨之弱化，但村民委員會和村民小組對土地的經(jīng)營管理權(quán)能依然存在。從農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始以來，將集體土地分配給村民用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就是在法律政策約束下的一種土地資產(chǎn)經(jīng)營行為，而其對農(nóng)民承包土地的管理權(quán)能則可從簽訂承包合同并監(jiān)督合同履約情況中得以充分體現(xiàn)。現(xiàn)行法律又將集體成員獲得承包土地經(jīng)營權(quán)三十年不變的規(guī)定改為長期不變。作為集體經(jīng)濟(jì)組織的一員，他們實(shí)際上是擁有了土地所有權(quán)，但是在流轉(zhuǎn)中他們并沒有體現(xiàn)出所有權(quán)，而是集體經(jīng)濟(jì)組織代表執(zhí)行，很容易導(dǎo)致利益分配的不合理。近年來，在集體土地流轉(zhuǎn)過程中，存在著很多土地所有權(quán)主體代表與農(nóng)民集體成員之間的相互侵權(quán)問題。違背農(nóng)民意愿損害農(nóng)民利益的事件屢屢發(fā)生。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會隨意改變土地承包關(guān)系，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活，也影響了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3 原因分析

近些年來，我國政府對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)開始放寬政策。在涉及集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策中提出在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，并在尊重農(nóng)民意愿的前提下，實(shí)行多種經(jīng)營方式鼓勵土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。這就為集體土地的農(nóng)用流轉(zhuǎn)和農(nóng)地農(nóng)用市場的公開運(yùn)行提供了政策依據(jù)。在實(shí)施過程中存在的利益分配問題，使得用地的供給者和需求者避開規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序，引致眾多不符合條件的主體私下進(jìn)行集體土地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)交易，成為土地流轉(zhuǎn)市場的“偷渡者”，集體建設(shè)用地違法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象突出。造成這些現(xiàn)象的原因主要有:

3．1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格不符合市場機(jī)制

土地價格是土地市場的重要部分。土地市場的發(fā)育和規(guī)范程度，要以地價形成機(jī)制的狀況來衡量。完全競爭市場的土地價格是通過供給者和需求者之間的平衡來確定，從而達(dá)到優(yōu)化土地資源配置和土地市場的規(guī)范運(yùn)行。但是，我國農(nóng)村土地市場的價格機(jī)制尚未建立，缺乏反映土地交易活動各方所需信息并迅速、完整地傳遞信息的價格工具，嚴(yán)重影響土地市場的正常運(yùn)行。

在征收集體土地的過程中，《土地管理法》確定的征收新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，應(yīng)以基準(zhǔn)地價的體系建設(shè)為前提，最終解決征地農(nóng)民的補(bǔ)償問題，也必須承認(rèn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)國家因建設(shè)需要征收集體土地時，地方政府經(jīng)常利用行政權(quán)力，實(shí)行無償征收、劃撥或低價購置，嚴(yán)重侵犯集體和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。《土地管理法》第四十七條規(guī)定:“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。……每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。”可見，我國《土地管理法》對土地征收補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定是按照被征收土地原用途給予補(bǔ)償，即按產(chǎn)值補(bǔ)償，并未考慮到土地的區(qū)位價值，而土地的區(qū)位價值則是土地價值的最重要組成。在實(shí)際操作中，由于自然災(zāi)害、耕地經(jīng)營水平、社會經(jīng)濟(jì)變化、農(nóng)產(chǎn)品市場變化等原因，耕地三年的平均年產(chǎn)值并不能完全反映耕地的質(zhì)量和價值，即該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不是根據(jù)實(shí)際的耕地質(zhì)量來確定的。過低的征地費(fèi)用無法實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)用價值。由此可見，現(xiàn)行土地征收價格并不是市場規(guī)律發(fā)生作用的結(jié)果，相應(yīng)地也無法替代市場價格對土地市場的調(diào)控作用。

3．2 集體建設(shè)用地市場信息缺乏

在現(xiàn)階段，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)很多是通過隱性市場進(jìn)行，這導(dǎo)致很多用地流轉(zhuǎn)的違法，造成隱性市場發(fā)育的重要原因是市場信息不夠充分。很多需求者在購買集體建設(shè)用地時，通過一些知情人口頭提供的資料來了解目標(biāo)土地，而且直接與土地供給者個人聯(lián)系，主要是因?yàn)槿鄙俟╇p方了解足夠用地信息的交易平臺。在集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)中，不存在一級市場，通常是需求者發(fā)起交易，尋找土地供給者，經(jīng)過協(xié)商，完成交易。

理論上，土地流轉(zhuǎn)交易組織包括交易載體和交易規(guī)則。交易載體是指交易的場所和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，交易規(guī)則是指必須遵循的各項(xiàng)法律、制度和條例等。我國農(nóng)村土地交易市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)少，場所、機(jī)構(gòu)等都相當(dāng)缺乏，市場信息缺乏穩(wěn)定的傳遞渠道，土地金融信用未能發(fā)展，市場資金短缺。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)交易，既沒有任何權(quán)威性的法規(guī)可遵循，又缺乏相應(yīng)的市場規(guī)則、監(jiān)督機(jī)構(gòu)保證規(guī)范運(yùn)作，結(jié)果造成流轉(zhuǎn)成本高昂，交易缺乏透明度與公平性，而且刺激土地流轉(zhuǎn)中大量不符合市場規(guī)律和現(xiàn)行政策的弱市場化流轉(zhuǎn)問題的發(fā)生。

3．3 法律法規(guī)不完善制約集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在大量的自發(fā)交易，形成農(nóng)村集體建設(shè)用地交易的隱形市場。為了避免左鄰右舍的非議或鄉(xiāng)村干部的干預(yù)，不少地區(qū)的農(nóng)戶大都以“幫忙”、“換工”等形式，私下悄悄地將自己承包的土地讓渡給新的用地者，使集體土地的管理者缺乏對新用地者的有效監(jiān)督與權(quán)責(zé)約束，拉長了集體生地產(chǎn)權(quán)制度的中間鏈條，責(zé)權(quán)利關(guān)系模糊甚至脫鉤。集體建設(shè)用地的交易僅在個別試點(diǎn)地區(qū)有據(jù)可依，大部分地區(qū)流轉(zhuǎn)雙方大多采取“一對一”討價還價的協(xié)商讓地方式，既缺乏公開的競價機(jī)制，又缺少法律保障和社會監(jiān)督，流轉(zhuǎn)協(xié)議也存在不規(guī)范的問題。一旦出現(xiàn)不支付租金、不兌現(xiàn)收益分成、受讓方將土地使用權(quán)再自行轉(zhuǎn)讓、土地使用權(quán)發(fā)生權(quán)屬糾紛時，就難以從法律和行政上進(jìn)行維護(hù)和處理。對交易雙方都沒有可靠的法律保證，這直接制約了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

4 結(jié)論

理論上來說，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)應(yīng)在市場機(jī)制作用下，土地資源在不同經(jīng)濟(jì)主體和不同用途之間的配置，通過合理確定地租、地價以多種交易方式將土地使用權(quán)引入市場流轉(zhuǎn)，達(dá)到資源的優(yōu)化配置。但是在實(shí)際操作中，由于受到現(xiàn)行法律法規(guī)和城鄉(xiāng)二元化的限制，土地市場存在很多漏洞，造成我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在利益分配不合理，違法現(xiàn)象突出，等一系列問題。而完善的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)則可以解決很多問題:第一，緩解城市建設(shè)用地緊張狀況，提高土地資源的優(yōu)化配置;第二，使農(nóng)戶將無力經(jīng)營的土地轉(zhuǎn)讓出去，同時使部分經(jīng)營有方、有能力擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的人能及時獲得相應(yīng)的土地，從而雙方都獲得收益;第三，通過市場實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，使土地有償使用或有償轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)土地的適當(dāng)集中和規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)。采用市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了平等、自愿、經(jīng)濟(jì)有償?shù)脑瓌t，能夠有效避免和減少因土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的農(nóng)村社會矛盾。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的完善具有很強(qiáng)的迫切性和必要性。

(編輯:王愛萍)

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