國內(nèi)生產(chǎn)出口產(chǎn)品的許可證管理

■文/丁耀平

凡是在國內(nèi)生產(chǎn)列入許可證管理目錄產(chǎn)品的，不管產(chǎn)品是否用于內(nèi)銷還是出口，都應(yīng)取得相應(yīng)的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，對于無證生產(chǎn)的，應(yīng)依法堅決予以查處。

作為一名基層執(zhí)法人員，筆者在工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證監(jiān)督執(zhí)法工作中，多次遇到這種情況：企業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)列入生產(chǎn)許可證目錄的產(chǎn)品，但其產(chǎn)品用于出口，不在國內(nèi)銷售，企業(yè)據(jù)此未辦理生產(chǎn)許可證。

對于這種情況，筆者曾經(jīng)也認(rèn)同企業(yè)關(guān)于生產(chǎn)用于出口產(chǎn)品不需要辦理生產(chǎn)許可證的觀點。而且可以說，持這種觀點的大有人在，不僅僅是相關(guān)企業(yè)，即便在質(zhì)監(jiān)執(zhí)法隊伍中，也相當(dāng)普遍。

支持這種不需要生產(chǎn)許可證觀點的主要依據(jù)是：1.《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》（以下簡稱許可證條例）第四條第二款“列入目錄產(chǎn)品的進(jìn)出口管理依照法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定；2.國家局98技監(jiān)法便字第021號解釋摘文：“國內(nèi)企業(yè)接受國外企業(yè)的委托，組裝實施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的產(chǎn)品，如產(chǎn)品不在國內(nèi)銷售，可以不領(lǐng)取工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證；如產(chǎn)品將在國內(nèi)銷售，則應(yīng)當(dāng)依照工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證法規(guī)規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)”(以下簡稱98意見)；3.認(rèn)為“出口產(chǎn)品影響的是進(jìn)口國消費市場，只需符合進(jìn)口國質(zhì)量要求，不需要我們自己國家過多行政干涉”。

但筆者近日通過對生產(chǎn)許可制度及相關(guān)法規(guī)的進(jìn)一步學(xué)習(xí)研究，發(fā)現(xiàn)上述認(rèn)為生產(chǎn)出口產(chǎn)品不需要遵照《許可證條例》規(guī)定取得生產(chǎn)許可證的觀點是錯誤的。凡是列入許可證目錄產(chǎn)品，無論是準(zhǔn)備國內(nèi)銷售，還是用于出口，只要在中國國內(nèi)生產(chǎn)，必須依照《許可證條例》規(guī)定取得相應(yīng)生產(chǎn)許可證。

對此，筆者將通過法律依據(jù)和設(shè)立生產(chǎn)許可制度目的兩方面予以分析。

一是需要取得生產(chǎn)許可證方可生產(chǎn)的法律依據(jù)。《許可證條例》第四條第一款：“在中華人民共和國境內(nèi)生產(chǎn)、銷售或者在經(jīng)營活動中使用列入目錄產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)遵守本條例”的規(guī)定，明確了在中國境內(nèi)，對于列入許可證目錄產(chǎn)品，無論是生產(chǎn)，還是銷售，抑或在經(jīng)營活動中適用，都要受《許可證條例》約束。

《許可證條例》第五條第一款：“任何企業(yè)未取得生產(chǎn)許可證不得生產(chǎn)列入目錄的產(chǎn)品”的規(guī)定，則以禁止性規(guī)定形式，明確了若要在中國境內(nèi)生產(chǎn)列入許可證管理目錄產(chǎn)品，必須取得相應(yīng)生產(chǎn)許可證的要求。

上述兩項條款，已經(jīng)從法律層面明確了對于列入許可證目錄產(chǎn)品，即便用于出口，其國內(nèi)生產(chǎn)行為也要遵照《許可證條例》規(guī)定申請取得相應(yīng)生產(chǎn)許可證。但這和支持不需取證依據(jù)的1和2觀點是不是相矛盾呢？具體操作時又該以哪一方為準(zhǔn)呢？讓我們逐條來分析。

(一)《許可證條例》第四條第二款不是說列入目錄產(chǎn)品的進(jìn)出口管理依照法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行嗎，那不就是表示不用遵照《許可證條例》來執(zhí)行嗎？

對于這種疑問，其實只要細(xì)細(xì)研讀該例外條款，就能明白“例外特權(quán)”僅僅是授予了進(jìn)出口行為，并沒有包括生產(chǎn)行為。進(jìn)出口是與外國發(fā)生的貿(mào)易行為，或者說是貨物進(jìn)出海關(guān)口岸行為，與國內(nèi)生產(chǎn)行為完全是兩回事，雖然可能會產(chǎn)生聯(lián)系，但都是可獨立分割的獨立行為，是絕不能混為一談的。《許可證條例》第四條第二款規(guī)定只能用來對抗第五條第二款：“任何單位和個人不得銷售或者在經(jīng)營活動中使用未取得生產(chǎn)許可證的列入目錄的產(chǎn)品”的規(guī)定，與第五條第一款規(guī)定是不相沖突的。

因此，就《許可證條例》本身而言，并未賦予出口產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)行為可以免于受生產(chǎn)許可制度管理的豁免權(quán)。

(二)國家局98意見不是也明文說明生產(chǎn)出口用產(chǎn)品可以不辦理生產(chǎn)許可證嗎？

鑒于該意見已經(jīng)和《許可證條例》產(chǎn)生沖突，筆者將從兩方面說明98意見已經(jīng)不再適用。

1.從法律層級上看，《許可證條例》是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，而98意見僅僅是國家局對內(nèi)指導(dǎo)工作的意見，不屬于法的范疇，根本無法同作為行政法規(guī)的《許可證條例》相提并論。

2.從時間效力上看，《許可證條例》是2005年通過，當(dāng)年實施的，而98意見是在1998年國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局根據(jù)當(dāng)時的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r作出的，且不談當(dāng)時是否符合相關(guān)法律法規(guī)，但等到2005年新的許可證法規(guī)實施之后，該意見已經(jīng)明顯不能再適應(yīng)新的法律要求與現(xiàn)實環(huán)境了。

所以，在現(xiàn)行法律體系下，凡是在國內(nèi)生產(chǎn)列入許可證目錄產(chǎn)品的，都必須依照《許可證條例》規(guī)定申請辦理相應(yīng)生產(chǎn)許可證。

二是符合設(shè)立生產(chǎn)許可制度的目的。根據(jù)《許可證條例》第一條：“為了保證直接關(guān)系公共安全、人體健康、生命財產(chǎn)安全的重要工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，制定本條例”的規(guī)定，可以知道國家設(shè)立生產(chǎn)許可制度的目的有3方面：①保證產(chǎn)品質(zhì)量安全；②保障產(chǎn)業(yè)政策的貫徹落實；③促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。其中，目的①和②屬于實施生產(chǎn)許可制度后可直接產(chǎn)生效果的直接目的，而目的③屬于間接目的，只有也只要目的①和②達(dá)成，目的③方能達(dá)成。因此，以下就從生產(chǎn)許可制度的目的①和②兩方面來說明，對用于出口的生產(chǎn)行為實施生產(chǎn)許可管理是符合國家設(shè)立生產(chǎn)許可制度的目的的。

1.就目的①保證產(chǎn)品質(zhì)量安全而言，國家首先應(yīng)保證國內(nèi)市場上的產(chǎn)品質(zhì)量安全。那對于出口產(chǎn)品呢？考慮到近年來國際貿(mào)易快速增長的同時，中國制造的質(zhì)量形象卻飽受詬病的尷尬現(xiàn)狀，國家有必要加強(qiáng)對出口產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)控。根據(jù)質(zhì)量管理理論，產(chǎn)品質(zhì)量是生產(chǎn)出來的，不是檢驗出來的，檢驗只是最后的一道把關(guān)程序。因此，對于出口產(chǎn)品的質(zhì)量控制要從工廠生產(chǎn)開始監(jiān)督，這與國內(nèi)市場產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督是一致的。所以，對列入許可證目錄的出口產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)行為實施生產(chǎn)許可制度管理，是符合國家設(shè)立生產(chǎn)許可制度的目的①的。

2.就目的②保障產(chǎn)業(yè)政策的貫徹落實而言，生產(chǎn)許可制度是國家貫徹產(chǎn)業(yè)政策，實施宏觀調(diào)控的重要抓手。如果以生產(chǎn)的列入許可證目錄產(chǎn)品用于出口為由，可以不受生產(chǎn)許可制度約束的話，豈不是成了逃避執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，破壞國家宏觀調(diào)控的大漏洞？尤其是產(chǎn)品的生產(chǎn)需要消耗大量寶貴資源的行業(yè)，如果不受生產(chǎn)許可制度約束的話，這對國家利益和安全構(gòu)成的威脅實在是太大了，這是絕對不允許的。因此，對列入目錄產(chǎn)品的生產(chǎn)行為，即便是產(chǎn)品用于出口，實施生產(chǎn)許可管理也是符合國家設(shè)立生產(chǎn)許可制度的目的②的，而且是非常有必要的。