水資源開發保護總體思路與配置方案

孫素艷，李云玲，酈建強

（水利部水利水電規劃設計總院，100120，北京）

水資源配置是指在流域或特定的區域范圍內，遵循高效、公平和可持續的原則，通過各種工程與非工程措施，考慮市場經濟規律和資源配置準則，通過合理抑制需求、有效增加供水、積極保護生態環境等手段和措施，對多種可利用的水源在區域間和各用水部門間進行的調配。新的發展形勢不僅要求水資源配置滿足經濟社會發展的需要，更重要的是要實現水資源、經濟社會、生態環境三大系統的協同發展，滿足人民生活生產、社會穩定和維系生態系統平衡的基本需求，發揮水資源經濟效益、社會效益和生態效益，使綜合效益最大。

一、水資源開發保護總體思路

1.水資源開發保護原則

為了科學合理地利用水資源，在保障水資源可持續利用和經濟社會可持續發展的同時，促進生態環境良性循環，實現水資源、經濟社會和生態環境三大系統協同發展，在水資源開發保護中應遵循以下原則：

①堅持以人為本原則。以人為本是科學發展觀的核心，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益是可持續發展治水思路的本質特征，也是水資源開發保護工作的出發點和落腳點。堅持以人為本的原則，保障城鄉居民的基本用水權益，確保飲水安全，保障生產用水，改善人居環境，提高生活水平和質量，促進廣大人民群眾全面和諧發展。

②堅持公平合理原則。公平性是人們對經濟以外不可度量的分配形式所采取的理智行為,以驅動水量和水環境容量在流域與地區之間、近期和遠期之間、用水目標之間、水量與水質目標之間、用水階層之間的公平分配。享有基本的水資源使用權既是人類生存和發展的需要，也是社會公平的重要體現。堅持公平公正的原則，保障城鄉居民都享有安全飲水、生產用水以及良好人居環境的基本權利；考慮區域水資源狀況和經濟社會與生態環境特點，公平合理地處理區域之間水資源權益關系，承擔水資源保護的義務。

③堅持統籌協調原則。在統籌水資源與經濟社會及生態環境協同發展的前提下，統籌協調生活、生產、生態用水，優先滿足居民生活用水和最小生態用水；統籌協調河道內與河道外、城鎮與鄉村用水；統籌考慮水量與水質要求，保障供水安全和水環境安全；統籌協調不同區域之間、河流上下游與左右岸之間的用水；統籌考慮現狀用水情況與未來需水要求，并適度留有余地，保障水資源的可持續利用。統籌協調各環節和各方面的關系，追求人水和諧，保障區域協調發展。

④堅持高效利用原則。充分考慮全面建設節水型社會的要求，以節水促減污，以限排促節水。合理抑制需求和有效增加供給，以各類工程和非工程措施的最佳組合，按水資源的不同用途以及保證條件，合理配置地表水與地下水、當地水與外流域調水、水利工程供水與其他多種水源供水。提高水資源循環利用的水平和效率，統籌水資源利用的經濟效益、社會效益和生態效益，發揮水資源的多種功能。

2.水資源開發保護思路

從處理好水資源、經濟社會與生態環境三大系統之間的相互關系出發，對水資源系統的有限性和稀缺性、經濟社會系統的復雜性和不可預見性、生態環境系統的脆弱性和敏感性進行系統分析。

在系統分析和辨識不同流域不同地區水資源、水環境、水生態相互作用和演變的機理和規律基礎上，按照協同發展的原理，以水資源綜合平衡分析成果為基礎，以維系良好生態環境為前提，以協調流域和區域水資源承載能力與經濟社會發展格局的匹配關系、維系良性水循環關系和流域演進、保障供水安全和水資源可持續利用為目標，以流域為單元進行水資源開發保護研究，實現水資源合理配置。

按照水資源可利用量對水資源消耗量實施總量控制，按照河湖生態環境用水要求進行斷面下泄水量控制，按照節水型社會建設要求進行用水定額控制，按照加大循環利用要求，嚴格控制新鮮淡水取用量，按照水功能區納污能力進行入河污染物總量控制，綜合平衡河道內與河道外、地表與地下、水量和水質、經濟社會和生態環境等多方面的平衡關系。

在水資源總量中，合理配置供人類經濟社會活動的河道外用水消耗的水量和留給自然生態系統的水量，合理配置不同流域、不同區域的水資源，合理配置河道外用水中不同行業之間的用水量以及不同水源的供水量，以便對以流域為單元的水循環過程及其伴生的物質循環、能量循環、化學循環和生物循環過程進行協同配置與整體調控，達到河道內外水量平衡、河道外水資源供需平衡、污染負荷平衡以及水生態平衡等流域循環關系能夠維持良性狀態，使得水資源配置格局與經濟社會發展及生態環境保護的要求相協調，實現對水資源—經濟社會—生態環境復合系統中各系統格局、結構和功能之間的總體協調以及復合系統的整體協同，最終實現水資源—經濟社會—生態環境的協同發展。水資源開發保護的思路與技術路線見圖1。

圖1 水資源開發保護的思路與技術路線圖

二、水資源需求分析

根據預測的經濟社會發展指標，按照強化節水方案的用水定額和效率指標測算，2030年全國多年平均年需水量為7192億m3，較基準年需水量增加804億m3，年均增長率為0.5%，若扣除因彌補地下水超采和擠占河道內生態環境用水的需求，全國需水量年增長率約為0.3%。在全國需水量中，農業用水比例由基準年的65%降低到58%，工業及生活用水比例由32%調整為38%。基準年與2030年全國用水結構變化見圖2，2030年全國河道外需水量預測成果見表1。

規劃期內全國生活需水量（含城鎮公共用水）呈緩慢增長態勢，到2030年，全國生活需水量為1021億m3，比基準年增加388億m3，年均增長率2.2%，其中城鎮居民生活用水量增長249億m3，年均增長2.9%，扣除因置換地下水超采和擠占河道內生態環境用水的需求，全國生活需水量年均增長率約2.0%，其中城鎮生活用水年均增長率為3.0%，較1980—2008年平均年增長率降低一半以上。

表1 2030年全國河道外多年平均需水量預測成果單位：億m3

規劃期內全國工業需水量呈緩慢增長趨勢，到2030年全國工業需水量為1718億m3，比基準年需水量增加321億m3，年均增長0.9%，扣除因彌補地下水超采和擠占河道內生態環境用水的供水需求，全國工業需水量年均增長率約為0.6%，較1980—2008年全國工業用水量年均增長率降低80%以上，較2000—2008年的年均增長率降低60%以上。

多年平均情況下，2030年全國農業需水量為4149億m3，與基準年需水量基本持平。其中農田灌溉需水量3691億m3，比基準年減少98億m3，比2008年增加82億m3。2030年畜牧業需水量282億m3，比基準年增加116億m3。

規劃期內全國河道外生態環境需水量呈持續增長態勢，2030年全國河道外生態環境人工補水需水量為304億m3，比基準年需水量增加102億m3，其中城鎮生態需水增加34億m3，農村生態需水增加68億m3。

由于我國北方地區普遍存在超采地下水和擠占河道內生態環境用水的情況，考慮未來生態環境修復的用水需求，全國未來需水增量中還考慮了退減目前超采的地下水和擠占的河道內生態環境用水需求以及用于生態環境修復和直接發揮生態功能的水量約435億m3，相當于需水增量的54%。

我國是一個水資源緊缺的國家，保障供水安全和生態環境修復與保護的任務十分艱巨，未來的發展必須立足于水資源節約高效利用，隨著資源節約、環境友好型社會建設的穩步推進和最嚴格水資源管理制度的逐步完善，通過加強用水總量控制和定額管理，提高水資源循環利用水平，加大節約用水力度，力爭使我國用水總量高峰控制在7000億m3以內。

三、水資源配置總體格局

根據我國水土資源的分布特點、經濟社會發展布局以及生態文明建設的總體要求，在全面節約、有效保護水資源的基礎上合理開源，確立以保障飲水安全、糧食安全、能源安全、城市化與工業化發展以及生態保護與修復用水需求為重點，與東北老工業基地振興、西部大開發、中部崛起和新農村建設相適應的全國、流域和區域水資源配置工程體系，形成“東西互濟、南北調配”的水資源合理配置格局。

1.東西互濟

提高對主要江河上中游地區的水資源調控能力，合理分配區域用水量指標，實現西水東用，東西協調發展。由于我國大多數河流呈緯向分布，大部分地區河流走向由西向東，人類經濟社會活動和經濟總量的產出主要集中在東部平原地區，東部地區的供水基本可從由西向東的河流得到滿足。但由于我國地處季風氣候地帶，天然來水的時空分布不均，因此要加強對水資源調控能力的建設，提高對水資源時間變化的調控能力。加大上游蓄水工程特別是控制性骨干工程的建設力度，增強調蓄能力，進一步研究水庫聯合調節研究，制定流域內控制性骨干水利樞紐的優化調度方案，合理確定最小下泄流量，充分利用中上游大型水庫的水資源調節功能，合理分配東西沿河走向地區的水量。同時要加大上中游地區的水資源保護力度，維護河流的合理納污能力，加強水污染防治。協調好沿江取水、工程調度以及河流入海流量的關系，保障河流下游經濟社會、生態用水安全，保障流域內水資源的可持續利用。

2.南北調配

連接溝通長江、黃河、淮河和海河四大江河，形成“四橫三縱”的水資源配置格局，提高北方地區的水資源承載能力。通過興建跨流域調水工程將緯向分布的河流予以經向溝通，將南方的長江水調入北方地區，提高北方地區的水資源承載能力。以南水北調東、中、西線為主線，結合引漢濟渭、引黃入海、引黃入淮、引江濟淮等調水工程，形成四橫三縱的水資源配置格局，構建合理的供水網絡，實現四大流域水資源的聯合調度。

南水北調東線工程直接從水量豐沛的長江下游干流引水，充分利用調水沿線河湖和現有工程措施輸水和調蓄，具有便于分期實施的優點，供水范圍主要是黃淮海東部平原和膠東地區。中線工程從漢江上的丹江口水庫引水，水質良好，且可基本自流，運行費用低。中線的供水區主要是黃淮海平原西部、中部及唐白河平原，主要任務是向城市生活、工業供水，兼顧農業及生態用水。考慮漢江水資源除滿足本流域內用水增長需求及維持生態環境用水壓力，中線工程的后期水源宜結合未來北方受水區需水要求的變化，研究從三峽庫區引長江水的補水方案。西線工程從長江上游通天河、長江支流雅礱江、大渡河上游筑壩建庫調水入黃河上游，通過黃河干流骨干工程的調蓄，形成向黃河上中游和西北內陸河部分地區的供水體系，相機向黃河下游送水，供水對象以城市生活、工業和生態環境用水為主，兼顧農業。

四、全國水資源總體配置方案

1.經濟社會用水與生態環境用水配置

我國不同流域水資源及其開發利用程度、經濟社會狀況、生態環境保護的要求和人類經濟社會活動的用水要求有明顯差異。因此，在分區水資源綜合平衡分析的基礎上，根據分區不同的水資源條件和人類活動影響程度，合理配置我國河流水系及不同區域河道內外的水量。在此基礎上，根據我國不同類型河流水資源條件及流域經濟社會發展水平和狀況，提出了河道內留用水量的合適比例，為河道內生態環境用水標準的制定奠定基礎。

（1）河流水系配置方案

根據河流特征、水資源條件和人類開發利用活動現狀，我國河流可分為以下4類：

①完全或基本保持天然狀態的河流。人類活動影響較小、未來開發要求不高或生態特別敏感以及近期內暫不進行大規模消耗型用水開發的河流，到2030年控制其經濟社會占用的一次性水量不超過10%，一般在3%～7%之間，河道內留用的水量占90%以上。

②人類活動有一定影響但水資源較為豐沛的河流。南方大部分河流水量豐沛，所在流域經濟發達，城市林立，灌區廣布，人類活動對水資源有一定的影響，到2030年控制其經濟社會占用的一次性水量不超過20%，一般在10%～15%之間，生態環境留用的水量占80%～90%左右。

③人類活動影響較大而水資源相對豐富的河流。人類活動對水資源具有一定的調控能力，2030年控制其經濟社會占用的一次性水量不超過30%，一般在20%～30%左右，生態環境留用的水量一般占70%～80%左右。

④水資源較為短缺、人類活動影響較大的河流系統。目前經濟社會和水資源利用程度已經很高，到2030年控制其經濟社會占用本地水資源的一次性水量一般不超過50%，大多在40%～55%之間，生態環境留用的水量一般占45%～60%。

（2）區域配置方案

考慮我國不同類型河流河道內外配置水量后，到2030年，通過進一步加強管理，全國共配置河道外經濟社會用水量控制在7000億m3以內，北方地區河道外經濟社會配置水量對水資源的消耗量為2483億m3（其中利用本地水資源形成的消耗水量為2068億m3，占其可利用量的81%），北方地區配置的消耗水量比現狀增加545億m3，其中有近60%用于置換現狀超采的地下水、擠占的河道內生態環境用水以及通過人工措施直接進行河道外生態建設；南方地區河道外配置水量對水資源的消耗量為2127億m3，加上434億m3跨流域調出水量后南方地區總消耗量占其水資源可利用量的46%。2030年全國經濟社會與生態系統之間水量配置成果見表2。

2030年，全國水資源總量扣除河道外配置水量的消耗量后，配置給生態系統的總水量為23108億m3，約占全國水資源總量的83%，超過全國生態環境需水量的18%。其中北方地區配置給生態系統的總水量為3213億m3，占其水資源總量的61%；南方地區配置給生態系統的總水量為19895億m3，占其水資源總量的89%。

本次配置的河道外供水量折算成對水資源的消耗量控制在全國水資源可利用總量范圍內，主要是考慮到對未來的發展留有余地。南方地區配置的河道外經濟社會用水量折算成對水資源的消耗量明顯低于其水資源可利用量，北方地區河道外用水配置的本地水資源量折算成對本地水資源的消耗量嚴格控制不超過其水資源可利用量，部分地區還通過跨流域調水增配了外調水量以提高區域水資源承載能力。本次研究配置的河道內生態系統總用水量能夠基本滿足河湖及地下水生態系統保護的用水要求，該配置方案可基本保障我國經濟社會發展和生態環境保護與修復對水資源的要求。

表2 2030年全國經濟社會與生態系統水量配置成果

2.主要用水行業水量配置

到2030年，配置給生活、工業、農業和河道外生態建設的人工補水量分別為1021億、1718億、4078億和296億m3，占河道外總配置水量的比例分別為14.3%、24.2%、57.3%和4.2%。全國2030年不同用水行業水量配置成果見表3。

2030年，全國城鄉生活配置水量由現狀的633億m3增加到1021億m3，基本滿足我國人口增長和城市化發展的需要。全國工業生產配置的水量由現狀的1397億m3增加到1718億m3，在建設節水型工業體系的基礎上，基本滿足保障我國實現新興工業化發展的需要。到2030年全國城鄉生活及工業總配置水量為2739億m3，在提高工業用水重復利用率、減少輸水損失、加強廢污水處理的基礎上，合計產生約1100億m3的回歸水量，主要用于下游的農業生產和生態環境改善。

表3 2030年全國不同用水行業水量配置成果表

配置的農業水量由現狀的3700億m3增加到2030年的4078億m3，增加378億m3，占全國配置水量的比例由現狀的63%降低為57%。農業水量增加，主要用于提高現有農田灌溉保障程度，同時發展農田灌溉面積，以保障國家糧食安全。。

全國河道外生態環境配置水量由現狀的172億m3增加到2030年的296億m3，增加124億m3；考慮配置水量中用以退減現狀地下水超采和擠占河道內的生態用水量347億m3，在新增的全國供水量中，直接用以生態保護與修復以及增加生態環境建設的水量達471億m3，占增加量的42%。

3.供水水源配置

到2030年，全國配置的本地地表水、地下水、跨流域調水、其他水源水量分別為5536億m3、937億m3、474億m3和166億m3，分別占總配置水量7113億m3的77.8%、13.2%、6.7%和2.3%。全國不同供水水源配置情況見表4。

2030年，全國配置的地表水水量由現狀的4461億m3增加到5536億m3，跨流域調水形成的供水量由現狀的131億m3增加到474億m3，配置的地下水水量由現狀的1085億m3調整為937億m3，配置的其他水源供水量由現狀的29億m3增加到 166億m3。

到2030年，全國多年平均跨水資源一級區調（引）出水量為580億m3，調（引）入水量為 536億m3，調入水量比現狀增加349億m3，跨流域調水形成的供水量為474億m3。新增調入水量主要分布在海河、黃河和淮河區，其新增調入水量占全國新增調入水量的90%。調出水量主要在長江區。通過水資源合理配置，我國水資源短缺地區的水資源承載能力得到很大程度的提高，北方缺水的黃河、淮河、海河、遼河和西北諸河5個水資源一級區的總供水量中，由跨一級區調水形成的供水量約占其總供水量的17%，其中黃河、淮河和海河3個一級區占到24%。全國跨水資源一級區水量配置見表5。

2030年，北方地區河道外配置總水量為3268億m3，其中本地地表水、地下水、其他水源和外調水的配置水量分別為 1919億m3、793億m3、110億m3和446億m3。其中，本地地表水配置水量在考慮退還現狀地下水超采和擠占的河道內生態環境用水的基礎上，通過在東北等有一定水資源開發利用潛力的地方增加供水量，共配置本地地表水水量1918億m3，比現狀增加15%。在退還207億m3現狀地下水超采的同時，在淮北部分地區、嫩江流域、黃河流域河套地區以及新疆南疆等部分有開采潛力的地區適度增加地下水供水量，配置地下水水量793億m3，比現狀減少20%。北方地區從區外調水量434億m3，其中形成河道外供水量362億m3，比現狀增加約2倍，主要用以退減擠占的河道內生態環境用水和超采的地下水、彌補現狀缺水以及滿足未來經濟社會發展的合理需要。此外，北方地區共配置其他水源利用量110億m3，比現狀增加81億m3。

2030年，南方地區配置總水量3845億m3，其中，本地地表水水量 3617億m3，比現狀增加15%；地下水水量144億m3，與現狀大體持平；其他水源56億m3，比現狀增加44億m3；南方地區通過跨一級區調水形成的河道外供水量 28億m3。

4.城鄉水資源配置

為促進和保障我國城鎮化及工業化進程的實現，2030年全國共計給城鎮地區配置的河道外用水量（包括工業、城鎮生活和城鎮生態環境）2598億m3，比基準年增加929億m3，占2030年全國新增水量的82%。按照社會主義新農村建設的目標要求，保障農村生活生產用水和糧食安全用水要求，農村地區配置河道外用水量4515億m3，比基準年增加200億m3，全國城鄉用水結構由基準年的28∶72調整為37∶63。全國及水資源一級區城鄉水量配置成果見表 6。

表4 2030年全國不同供水水源配置情況 單位：億m3

表5 全國跨水資源一級區水量配置單位：億m3

表6 全國及水資源一級區城鄉水量配置成果表

五、結 語

水資源合理配置是解決我國水資源供需矛盾突出問題，實現水資源、經濟社會、生態環境三大系統協同發展的重要手段。通過水資源合理配置，將全面緩解我國水資源過度開發、水資源短缺、水污染嚴重和生態環境惡化等重大水資源問題對經濟社會發展的瓶頸制約，在保障水資源可持續利用的同時，支撐和保障經濟社會發展的能力顯著提高；在我國水資源利用效率和效益顯著提高的同時，促進水體自我調節功能的恢復和增強，使我國水生態環境狀況得到明顯改善；通過對水資源的涵養和保護，在干旱年份和突發事件情況下水源條件將具有一定的保障，抗御特殊干旱和應對氣候變化的能力將得到顯著提高。