加強河湖管理 維護河湖健康——訪水利部建設與管理司司長孫繼昌

近年，一些地方違法圍墾水面、侵占河湖，非法占用河道岸線和違規采砂等涉河違法行為頻頻發生，嚴重影響了河勢穩定，危害了防洪、灌溉、供水、生態、航運等涉水社會公共安全，對水資源的可持續利用和河湖健康生命造成嚴重威脅。2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確提出，在“十二五”期間要基本建成河湖健康保障體系，進一步加強河湖管理，嚴禁建設項目非法侵占河湖水域。水利部陳雷部長在2011年全國水利建設與管理工作會議上提出要繼續加大河湖水域岸線監管力度。面對新形勢、新任務和新要求，如何加強河湖管理，維護河勢穩定，確保河湖健康，就此問題，日前記者專訪了水利部建設與管理司司長孫繼昌。

中國水利：加強河湖管理，維護河勢穩定，確保河湖健康，是水利部門的一項重要職責。請您談談當前河湖管理面臨的形勢及存在的主要問題。水利部在加強河湖管理方面開展了哪些主要工作？取得了怎樣成效？

孫繼昌：河湖作為水資源的載體，具有重要的自然功能、經濟功能和社會功能，是人類社會生存和發展不可替代的基礎性自然資源，是自然生態系統的重要組成部分，是構筑防洪保安體系的重要屏障，是改善區域環境、合理配置水資源、維系生態平衡的核心要素，更是開展各項水利工作的立足之本。河湖地區是人類經濟和社會活動的密集區域。自古以來，人類擇水而居，河湖與人類生存和發展密切相關，為人類文明的傳承和歷史發展作出了巨大貢獻。但是，隨著我國經濟社會的快速發展，人水爭地的矛盾日益突出，非法侵占水域岸線、亂采濫挖河道砂石、違規超標排放污水等違法違規事件不斷發生，引起了社會和媒體的高度關注，對此，黨中央、國務院和水利部領導高度重視。切實加強河湖管理，維護河湖健康生命，實現河湖資源永續利用，是水利工作的重點，也是河湖管理者的首要職責。

近年，水利部通過強化制度建設與注重規劃編制相結合，加強日常巡查與專項整治相結合，嚴格依法查處與狠抓源頭治理相結合，教育引導與建立長效機制相結合，采取一系列“組合拳”式的措施，不斷加強河湖管理并取得初步成效。

一是法規建設不斷加強。1988年國務院頒布《河道管理條例》以來，各流域機構和各級水行政主管部門認真履行職責，依法管河工作逐步加強。各地根據實際，相繼出臺了《河道管理條例》實施辦法，制定和完善與河湖管理相關的水域岸線管理、河道采砂管理等辦法或規定，不斷規范和強化河道管理，約束河道采砂和涉河行為，為河道管理提供了法規制度保障。目前，水利部正在開展《河道管理條例》修訂、“河道采砂管理條例”制訂和中小河流管護、水域岸線占用補償等辦法的研究制定工作。

二是規劃編制全面展開。對河湖管理進行依法、科學規劃，是加強河湖管理的重要基礎。最近，水利部剛剛批復了長江中下游干流河道采砂規劃，已經組織初步完成了全國江河重要河道采砂管理規劃和全國重點河道（湖泊）岸線利用管理規劃。同時，積極開展加強河湖管理的對策和政策研究，水利部把“新時期湖泊管理”列為2010年水利重大課題，目前研究已經形成初步成果；自2009年開始，開展對河道管理的規范化研究工作，為科學管理河湖提供理論支持。

三是審批管理逐步規范。建立了流域機構河道管理范圍內建設項目審查及通報制度，加強對建設項目占用河道管理范圍內水利設施、水域和補償制度研究，涉河建設項目管理及審查日趨規范。長江干流河道全面實施了河道采砂論證和許可管理，并采取競爭方式公開出讓，河道采砂管理更加公開、透明、科學。2011年，為加快京滬高鐵跨河防洪影響工程建設，水利部與鐵道部建立了部際聯合檢查督導機制，在短時間內完成了沿線249項跨河橋梁的建設方案審查和防洪影響工程實施工作，確保京滬高鐵如期建成和防洪安全。

四是日常監管不斷強化。2010年4月，水利部印發了《關于加強河道采砂管理確保防洪安全的通知》，5月印發了 《關于開展河道采砂管理執法檢查的通知》；2011年8月，印發了 《關于開展河湖管理執法檢查的通知》，集中在全國范圍內組織開展河湖管理和采砂管理執法大檢查，通過一系列集中執法檢查進一步遏制和打擊非法侵占河湖水域岸線、非法采砂等行為，推動河湖管理長效機制建設，保障社會公共安全，維護河湖健康。

五是集中開展專項整治。針對各流域實際，有重點地集中開展專項整治。在長江干流，2010年6—9月，水利部聯合交通運輸部組織開展了長江干流涉砂船舶專項整治與執法行動，并將2011年定為長江“涉砂船舶治理年”，通過狠抓源頭治理，遏制非法采砂行為，使長江河道采砂處于總體可控狀態；在淮河流域，2011年7—11月，水利部組織安徽、江蘇、山東、河南四省集中4個月時間開展了淮河流域河道采砂專項整治行動；在黃河流域，針對審計署審計中反映的黃河灘區24個違規建設項目違規占用黃河河道問題，水利部派出4個檢查組分赴黃河流域七省（自治區）進行集中檢查和督促整改，同時集中開展了黃河河道采砂專項整治行動。對媒體反映和群眾舉報的涉河違法事件及時調查處置，有效打擊了違法行為。

六是合作機制不斷深化。建立合作機制，加強部門聯合，形成監管合力，是加強河湖管理的一種非常有效的形式。2007年，水利部聯合交通部、安監總局在全國范圍內集中兩個月時間組織開展了河道采砂專項整治行動，打擊成效顯著。2009年4月，水利部、交通運輸部共同簽署了《加強長江河道采砂管理合作備忘錄》，把多年來兩部密切協作的成果以合作機制形式固定下來，使兩部合作有制度、有目標、有行動、有效果，2011年兩部共同成功召開了長江河道采砂管理工作會議，為進一步加強長江河道采砂管理，深化兩部合作內容，為維護健康長江奠定了基礎。2011年，水利部又與鐵道部簽訂了合作備忘錄，把涉河建設項目管理列為合作重點之一。目前，水利部正在與國土資源部進行溝通協調，希望通過兩部合作，發揮各自職能優勢，共同打擊非法河道采砂，促進全國河道采砂管理依法、科學、有序。

中國水利：河道非法采砂、涉河建設項目違法亂建等，近年一直是社會高度關注的焦點問題。您認為為什么這些問題受到了關注？當前河湖管理方面主要面臨哪些挑戰？

孫繼昌：盡管我們采取了各種措施，不斷加強對河湖的管理，但由于人口增長和經濟發展的壓力，人類經濟社會活動對河湖的侵害正在日益加重。國家對18億畝（1.2億hm2）土地紅線的劃定，土地審批難度加大和征地費用上升，以及河湖水域岸線成為房地產開發的黃金寶地，在一些地方擠占河道、圍墾湖泊、非法采砂、無序開發的現象仍屢見不鮮甚至日趨加劇，河湖的功能和作用在不斷降低，健康生命正在受到威脅和破壞，我國河湖開發、治理和保護正面臨嚴峻挑戰。目前，河湖管理已經成為社會關注的一個焦點，也成為當前水利社會管理工作中的一個重要方面。

一是河湖水面萎縮。造成河湖水面萎縮和河湖消亡的原因是多方面的，有氣候變化的影響，有經過長期運行后泥沙淤積的加重，但當前最主要的還是不合理人類活動的影響，導致河湖被非法圍墾擠占、過度開發利用、水域大量減少、調蓄功能弱化。近期，媒體對非法侵占河湖的事件不斷曝光，像云南風光秀麗的洱海情人湖被非法填占事件，湖北恩施居民有在河道中建設七層居民樓事件，黃岡市團風縣總路嘴河上非法建起商業房導致“河道變商街”事件，四川三臺縣和云南馬龍縣商業和房地產開發擠占河道事件等。前不久，審計署審計公報反映黃河沿線七省 （自治區）24個建設項目違規占用黃河河道933.33hm2。這些非法侵占行為，導致河湖水域嚴重減少甚至消失。2011年《中國水利發展報告》提出，與20世紀50年代相比，僅湖泊面積大于1 km2的湖泊總面積減少了14 850 km2，約占20世紀50年代湖泊面積的15%。發生萎縮的湖泊中，干涸湖泊417個，干涸面積5 280 km2，占湖泊萎縮總面積的36%，淡水湖泊萎縮面積占萎縮總面積的82%。

二是水質不容樂觀。由于人類活動排放的大量營養物質，導致河湖污染，水質下降，有些河湖水體功能喪失，部分河湖生態功能退化，個別地方甚至影響到了城鄉供水安全。根據2011年全國地表水資源質量狀況月報分析，9月水利部監測和評價的1090個江河湖庫重點水質斷面中，Ⅰ類水占評價斷面的3.5%，Ⅱ類水占到30.3%，Ⅲ類水占了29.7%，Ⅳ類水占了15.8%，Ⅴ類水占了8.3%，劣Ⅴ類水占12.5%。其中156個湖泊水庫斷面中，Ⅳ～Ⅴ類斷面43個，占27.6%；劣Ⅴ類斷面22個，占14.1%。云南省的滇池營養狀態為中度富營養水平，河湖水質仍不容樂觀。

三是生態功能退化。無序開發肢解河流水動力的連續性，導致河道自身動力功能喪失，一些河流被“跑馬圈地”，大量“四無電站”上馬建設，流動的河流被一節節攔腰斬斷；一些河流因上游引水和攔蓄，下游河道脫流，有的已經成了季節河或干河，有的已多年未見水流；有的湖泊和濕地因入湖水量減少，水質咸化，湖面萎縮，甚至干涸、消亡，乃至形成荒漠。河湖的生態、環境和生物多樣性受到極大損害。湖泊圍網養殖泛濫，許多河湖的圍網養殖已遠遠超出其本身所能容納的能力，水生態系統被破壞，人工大量投放餌料又加速了湖泊的富營養化過程，藍藻水華開始出現。2007年，太湖的藍藻水華大面積暴發，造成水源供水危機和環境災難，其經濟損失和社會影響重大。

四是防洪隱患突出。有的地方河道被侵占，湖泊被圍墾，特別是個別地方還“填排澇湖，造高爾夫”，“水庫邊上造別墅”，“水路變馬路”，最直接的后果是河湖行蓄洪能力被抵消、蠶食，導致洪水位逐步抬高，降低河湖的防洪能力，加大防洪風險。近年，有的地方山區河流暴發大洪水，水位遠遠超出以往流量下的值，原因之一就是河道被嚴重侵占。目前，由于經濟建設對砂石需求量的不斷增大，受采砂高額利潤的驅使，非法河道采砂成為影響河勢穩定和防洪安全的一大隱患，有的河道被采挖得千瘡百孔，造成水流紊亂，嚴重影響河勢穩定，影響防洪和通航安全，影響堤防和沿岸橋梁等基礎設施安全。

分析產生上述4個方面問題的主要原因，客觀上，一是河湖水域和岸線具有優越的水資源和地理條件，具有優美的自然風光和良好的生態環境，往往成為商業競相開發的“黃金地帶”；二是岸線、水域、水能和砂石資源的低成本開發利用和高利潤的驅使，導致非法、無序開發屢禁不止；三是大量基礎設施建設需占用大量土地，而全國土地的強化管理和審批，“高壓線”碰不得，使一些地方打起了侵占河、湖、溝、塘的主意；四是對河湖生態系統的脆弱性估計不足，污染超過其承載能力；五是管理法規制度有待進一步完善和強化。主觀上，一是缺乏河湖資源意識，不注意對河湖資源的節約和保護；二是缺乏對河湖功能和作用的認識，不遵循自然規律辦事；三是缺乏法律意識，對河湖進行非法圍墾侵占；四是缺乏長遠觀念和大局意識，僅從一地一己私利出發，急功近利，違規開發，過度索取，地方裁量權過大致使非法侵占“合法化”；五是一些地方重視不夠，監管乏力。

河湖是水資源的載體，河湖消失，水將不存。大約80多年前，魯迅先生就預言：林木伐盡，水澤湮枯，將來的一滴水，將和血液等價。因此，破壞河湖資源的發展必將是“失血的發展”。

中國水利：建立河湖管理長效機制是河湖管理的終極目標。您認為針對這些問題，水利部今后應采取哪些措施來建立和完善河湖管理的長效機制？

孫繼昌：加強河湖管理是轉變經濟發展方式的必然要求，是保障群眾生命安全的必然要求，是加強水利社會管理的必然要求，是確保河湖健康生態功能的必然要求。2011年中央1號文件和中央水利工作會議提出，在“十二五”期間要基本建成河湖健康保障體系，要加強河湖管理，嚴禁建設項目非法侵占河湖水域。新時期加強河湖管理面臨難得機遇。作為河湖主管部門，我們必須進一步明確工作目標，理清工作思路，采取有效措施，切實維護河湖健康生命。

新時期加強河湖管理的總體要求是：以科學發展觀為指導，牢固樹立以人為本、人與自然和諧的理念，堅持預防保護、綜合治理、生態修復相結合，科學合理開發利用河湖資源，依法嚴格規范和約束人類不合理活動，堅決遏制河湖萎縮和退化趨勢，全面保護和改善河湖生態系統，努力做到河湖不萎縮、功能不衰退、污染不超標、生態不惡化，實現河暢其流、水復其動、湖還其清，永葆河湖健康，永續為人類造福。

目前，河湖管理工作盡管已采取了前述對策，但還需進一步加強，以促進人水和諧，維護河湖健康生命，做到意識要超前，監管要有力，執法要堅決，打擊不手軟，保護要到位。下一步重點做好以下8個方面的工作：

一是加強規劃，實行科學管理。重點抓好河湖管理各項規劃的編制和修訂，加強規劃治導線劃定，合理確定不同區域、不同河流、不同河段的功能定位，以規劃來指導河湖管理。通過合理規劃嚴格限制對水域、岸線和灘涂的侵占，防止濫采亂挖河道砂石，做到既促進合理利用、服務經濟社會發展，又保持河湖良好的自然特征，實現人水和諧相處。下一步將抓緊完成全國江河重要河道采砂管理規劃，為采砂監管提供科學依據；加快編制完成全國河道（湖泊）岸線利用與管理規劃，保障河道（湖泊）岸線資源的有效保護、科學開發、高效利用。在大規模中小河流治理中，堅持因地制宜，合理規劃。既要確保防洪安全需要，又要遵循河道自然規律，考慮河流的自然屬性和生態功能，河道治理堅持宜彎則彎，宜灘則灘，宜寬則寬，防止隨意侵占河道和裁彎取直，破壞河道自然形態和河道功能。積極推進河湖水系連通，通過有效措施，促進水體流動，實現以動治靜、以清釋污、以豐補枯、改善水質的目標。

二是完善法規，加強依法管理。河湖管理必須依法行政，依法行政首先要完善法規。現行的河道管理條例是1988年頒布的，其后水法進行了修訂，防洪法、行政許可法、行政強制法頒布實施，河道管理條例部分內容已不能完全適應當前河道管理的實際需要，同時全國河道采砂管理沒有國家層面的法規做保障，亟須修訂河道管理條例、制定河道采砂管理條例和中小河流管理辦法等，避免出現因法律缺位或操作性不強，造成行政不作為和執法難的問題。積極推進水利工程確權劃界工作，根據有關法規要求劃定管理范圍和保護范圍，向社會公告并設立標志，為依法管理提供基礎保障。

三是嚴格審批，強化源頭管理。重點是嚴格規范涉河水事行為，嚴格河道采砂許可制度，嚴格水工程建設規劃同意書制度，嚴格河道管理范圍內建設項目審批制度，堅決查處不履行審批手續和不按批準要求從事的水事違法違規行為。同時要強化分級負責，嚴格審查，嚴格把關，嚴格審批，堅持公正、公平、公開，堅決杜絕審批許可的隨意性，嚴厲查處“暗箱操作”行為。逐步建立健全建設項目占用水利設施和水域補償制度，以市場手段遏制水域的無序占用，切實保障河湖資源的有效保護和合理利用。

四是強化巡查，注重日常管理。指導各地建立日常巡查制度，建立多層次、廣范圍、反饋及時的監管體系，加強日常巡查密度，加大現場監管力度。重點是加強對重要江河、重點河段、重要區域和重要時段的巡查，對河道違法違規行為堅持抓源頭、抓苗頭，做到早發現、早制止、早處理。加大執法力度，嚴格執法程序，嚴肅查處違規建設項目，發現一起，查處一起，處罰一起，絕不手軟，以儆效尤。繼續加大對違法違規涉河項目建設、河道采砂、排污等社會焦點和熱點事件的查處力度，保持高壓嚴打態勢，做到總體可控。

五是專項整治，嚴格執法管理。針對突出的重點難點問題，適時開展專項執法和整治行動，擴大執法影響力，提高執法效果。加強跨部門執法協作，定期或不定期聯合執法，形成執法合力，嚴厲打擊違法涉河水事行為，杜絕亂采、亂挖、亂堆、亂建等現象。繼續保持對涉河違法行為的高壓嚴打態勢，在對長江、淮河、黃河流域河道采砂專項整治和全國河湖執法檢查的基礎上，對重點地區、重要時段、敏感水域，尤其是省際邊界水域要定期開展聯合整治和專項打擊行動。同時加強對中小河流的建設與管理，堅決杜絕借河流治理侵占河道的行為。

六是創新機制，探索長效管理。進一步加強部門合作，積極探索多部門協作共推機制，重點加強水利部與交通運輸部、鐵道部、國土資源部等部門的合作，充分發揮各相關部門行政監管效力，形成涉河行為的監管和打擊合力；進一步通過深化改革，建立健全河湖管護機制，使河湖有明確的管理單位，有明確的責任主體，有完善的管護機制，有一定的管理人員和管護經費；進一步建立監督檢查和考核機制，加強目標責任制管理，落實監督管理責任主體，強化現場監督管理，同時積極探索推廣“河長制”等行之有效的管理模式。

七是強化手段，推進現代化管理。全國河湖點多面廣線長，和加強河湖管理的要求相比，目前基礎工作還很薄弱，需開展河湖普查，摸清河湖家底，掌握詳細情況，建立河湖管理信息系統，以適應河湖管理的需要。不斷完善管理手段，改進管理技術，提升管理效率和管理水平。著力完善系統化標準體系，推進規范化管理，提高管理信息化水平，推動河湖管理現代化管理能力的提升。目前有的地方管理力量還比較薄弱，要進一步加強能力建設，加強執法裝備，強化執法手段，不斷提高執法能力，切實增強河湖管理的科學性、針對性和有效性。

八是營造氛圍，突出社會管理。河湖功能具有多樣性，河湖管理涉及部門多、行業多，難度很大，任務艱巨，責任重大，同時河湖管理具有廣泛的社會性和群眾性，是社會管理的重要領域之一。作為河湖管理者，要充分認識河湖管理嚴峻形勢和難得機遇，不斷創新水利社會管理方式方法，不斷提高依法治水和科學管水水平，多渠道地向社會廣泛宣傳，增強群眾保護河湖、依法建設的自覺性，引導人們自覺調整生產、生活方式，以河為伴，以河為友，給洪水以出路，還河流以生存空間。要充分發揮新聞媒體、社會輿論和廣大人民群眾的監督作用，通過曝光、舉報等形式，為加強河湖管理和打擊違法違規水事行為創造有利條件。